ASPECTOS PARTICULARES En este capítulo se reproducen siete breves textos —varios de ellos de carácter periodístico— sobre aspectos más particulares de la problemática de la equidad. Cien años de política educativa Se comenta el estado de la educación pública en México en 1875, comparándolo con los datos de 1970 y destacando las disparidades regionales. La educación mexicana de 1875 Diecinueve años después del artículo anterior se establece una comparación semejante. Vuelve a comprobarse la persistencia de las desigualdades entre las diversas entidades federativas en México. La visión histórica de largo plazo encierra lecciones importantes sobre las dinámicas del desarrollo escolar. Desarrollo compartido y educación Se comentan brevemente diversos indicadores de la distribución de la educación, mostrando la importancia que tienen para formar una opinión pública bien informada sobre estos problemas. Distanciamiento
interregional en la distribución Se compara en este texto la distribución de los avances en la escolarización en las diversas regiones de México en el período 1960-1968; se comprueba que la expansión del sistema educativo agudizó las distancias entre las regiones más desarrolladas y las menos desarrolladas. Educación desigual Este texto da a conocer los resultados de un análisis semejante al anterior, hecho por entidades federativas y en períodos más amplios de tiempo. El estudio que se cita de Felipe Martínez Rizo fue publicado en la Revista Latinoamericana de Estudios Educativos (XXII.2 (1992): 59-120). Las entidades federativas menos desarrolladas progresan en general más lentamente que las más desarrolladas, por inercia del propio crecimiento, sin que se adviertan los efectos de políticas compensatorias, salvo algunas excepciones. Unos son más iguales que otros Este artículo se refiere a las conclusiones de un estudio de campo sobre la calidad de la educación primaria (coordinado por Sylvia Schmelkes del Centro de Estudios Educativos) en el estado de Puebla, México. Además de destacar las enormes desigualdades cualitativas dentro de esa entidad, se comentan las implicaciones de política, ya que se comprueba que las deficiencias de la demanda son reforzadas por las de la oferta sin que se adviertan propósitos de una compensación efectiva. La inalcanzable igualdad En esta reseña del clásico estudio de Raymond Boudon sobre la desigualdad educativa en los países desarrollados, se ponen de relieve las principales conclusiones; en particular se invita a reflexionar sobre las limitaciones de las políticas intentadas y las condiciones que deberían cumplirse —principalmente en el entorno social— para que llegaran a ser efectivas. Cien años de política educativa1 La afirmación presidencial de que en muchos aspectos “la revolución aún no se ha iniciado”, parecerá a muchos que no tiene aplicación en el campo de la educación nacional, en el que la acción de los gobiernos revolucionarios ha logrado progresos tan evidentes. Y, sin embargo, la frase del Presidente sugiere reflexiones que se aplican también al ámbito de la educación, cuando ésta se considera como algo más que la cuantificación de alumnos, maestros y escuelas. Puede pensarse, efectivamente, que subsisten en México (y no desde 1910 sino desde mucho antes) situaciones sutiles no registrables por las estadísticas, que han determinado y siguen determinando muy profundamente las modalidades de nuestro desarrollo educativo. Piénsese, por ejemplo, en las relaciones de poder de los diversos grupos sociales, tanto entre sí como con el Estado, que han ido determinando a lo largo de la historia la distribución de los beneficios educativos. ¿Ha cambiado sustancialmente, en las últimas décadas, esta estructura de poder? La Revolución, lo mismo que muchos otros procesos menos sangrientos de nuestro pasado, aspiró directamente a redistribuir el poder, a alterar la capacidad de negociación política de los diversos grupos de la sociedad mexicana, a dar al Estado un papel activo en favor de las clases socialmente más débiles, para promover la justicia. Desde este punto de vista es, sin duda, muy difícil saber en qué medida la política educativa, en su sentido más estricto de negociación de beneficios, ha variado a partir de la Revolución. Pese a las grandes transformaciones que ha sufrido el país, al surgimiento de nuevas clases sociales y a la creciente complejidad de su organización sociopolítica, uno se pregunta—ante problemas como las desigualdades regionales o étnicas de la población, que son tan típicos del México posrevolucionario— si habrá cambiado sustancialmente para las regiones más abandonadas o los grupos étnicos más pobres, su precaria capacidad de negociación o presión, para reclamar y obtener más beneficios educativos. Como aún no se ha escrito una historia de México que esclarezca suficientemente estos aspectos sociopolíticos, me pareció que valía la pena hacer un pequeño análisis de algunos datos disponibles. Podría, por ejemplo, compararse el progreso escolar de cada estado de la República según se encontraba hace un siglo y según está ahora. Los cambios que se observaran en la posición relativa de las diferentes entidades federativas (es decir, su rango en el conjunto) podrían quizás ilustrar alteraciones en su capacidad de negociación, en el juego de la política educativa. Hay un precioso informe sobre la educación mexicana en 1875 que permite hacer este análisis (José Díaz Covarrubias, La instrucción pública en México, Imprenta del Gobierno en Palacio, 1875), además de ofrecer una imagen detallada y pintoresca de la educación mexicana en el siglo pasado. En el México de 1875, país de nueve millones de habitantes, calcula este autor que estaba escolarizado el 19,4 por ciento de los niños en edad escolar, o sea 349 mil de 1.300.000. En comparación con otros países, se dice que estábamos mejor que algunos de Sudamérica, como Brasil, que sólo tenía escolarizado el 10 por ciento, y peor que Estados Unidos o los países de Europa: Bélgica, el 58 por ciento; Holanda, el 51 por ciento; Italia, el 30 por ciento o Grecia, el 28 por ciento). Más de las tres cuartas partes de la población adulta era analfabeta. Por esos años, en 1872, precisamente, se calcula que en los Estados Unidos —que tenía sólo 38 millones de habitantes— 12 millones eran también analfabetos. La República gastaba anualmente en educación primaria 2.820.604 pesos, de los cuales el 63 por ciento era aportado por los municipios y sólo el 25 por ciento por el gobierno general. Se calcula que el costo anual por alumno era de 5,41 pesos. Basten estos datos para describir someramente la situación educativa del país hace cien años. Pues bien, si se ordenan las diversas entidades del país (haciendo los ajustes geográficos necesarios para la creación de nuevos estados), según el porcentaje de la población que asistía a la escuela primaria hace cien años, y se hace lo mismo con los datos del censo de 1970, se obtienen algunos resultados curiosos. Desde luego, es interesante saber cuáles eran, hace un siglo, las entidades con más alta escolarización. Igual que ahora iba a la cabeza el Distrito Federal; a su mismo nivel se encontraba Tlaxcala y le seguían de cerca el Estado de México, Nuevo León y Aguascalientes. Las entidades más retrasadas eran entonces Chiapas, Baja California y —admírese usted— Chihuahua y Michoacán. La comparación de la posición relativa de cada entidad en 1970 sugiere tres conclusiones. En primer lugar, las entidades que han permanecido a la zaga en cuanto a escolarización, a lo largo del siglo, son algunos estados del sur y sudeste, en concreto Chiapas (que pasa del rango 28 al 29), Oaxaca (del 20 al 24), Guerrero (17 a 19) y Yucatán (18 a 25). Sorprende también el retroceso de algunos estados del Bajío, sobre todo de Guanajuato (21 a 28) e Hidalgo (10 a 20). En segundo lugar, destaca el progreso relativo de algunas entidades norteñas, principalmente de Baja California como un conjunto (27 a 3), Chihuahua (28 a 5), Tamaulipas (23 a 15) y Durango (24 a 7). Finalmente hay otros estados que retrocedieron sensiblemente en su posición relativa durante el siglo: Puebla (del rango 8 al 27) y Veracruz (del 15 al 25) y México (del 4 al 14). Es obvio que puede haber muchos factores que expliquen estas variaciones, y que el método mismo es demasiado simple para inferir conclusiones inobjetables. A pesar de todo, en los avances de escolarización de cada entidad, a lo largo de un siglo, está involucrado, como un factor muy importante, su fuerza política para obtener los beneficios educativos. Y, desde luego, puede afirmarse que no es simple coincidencia que los estados más pobres, con mayor población indígena y menor fuerza de negociación política, permanezcan durante los cien años con los índices más bajos de escolarización. La Revolución no alteró, ciertamente, esta situación. A ese país de las relaciones de poder, a ese México oculto que vive dentro del otro, parece que ha llegado muy poco de la Revolución y de otras acciones nacionales con propósitos de justicia. Añadamos una nota final a esta consideración histórica. El autor del informe sobre la educación en México en 1875, del que he tomado los datos adecuados, era un funcionario público que venía siguiendo acuciosamente el desarrollo educativo de la República. En su libro no duda en afirmar: “Estamos en la época de un vigoroso impulso a la instrucción pública; a esta velocidad pronto nos acercaremos al punto culminante en esta esfera de progreso” (87). Y, más precisamente, vaticina en 1875 que: Si continúa con la misma velocidad (la escolarización) no pasará mucho tiempo sin que se acerque al desiderátum, es decir que se ofrezca y facilite la enseñanza a toda la población escolar y que se logre la asistencia a las escuelas, de las tres cuartas o cuatro quintas partes de ella... (100). De hecho esta meta vino a cumplirse, para todo el país, alrededor de 1960, y para el medio rural, apenas el año pasado. También en materia de profecías sobre el progreso de la educación, la historia es maestra de la vida. La educación mexicana en 18752 El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) acaba de publicar una edición facsimilar del informe de José Díaz Covarrubias sobre la instrucción pública en México, escrito en 1875. A 118 años de distancia, su lectura provoca sorpresas de dos clases: por lo mucho que hemos caminado desde entonces y por lo cerca que seguimos del punto de partida. Díaz Covarrubias era entonces Ministro de Justicia y de Instrucción Pública en el gabinete de Lerdo de Tejada. Amigo de Juárez y cuñado de Gabino Barreda, liberal y positivista, había formado parte de la comisión que redactó la ley de 1867 sobre la obligatoriedad de la enseñanza primaria. Su informe reúne datos estadísticos preciosos y observaciones perspicaces sobre la política educativa de la época. El país tenía en 1875 menos de nueve millones de habitantes. Contaba con 8.l03 escuelas de instrucción primaria, a las que asistían 319.000 alumnos; esta matrícula correspondía al 20 por ciento de los niños en edad escolar. En otros países, aun europeos, la situación no era mucho mejor: Brasil, el 10 por ciento; Chile, el 20 por ciento; Italia, el 30 por ciento; Holanda y Bélgica, alrededor del 50 por ciento. Cursaban instrucción secundaria y profesional en toda la República, 9.337 estudiantes en 54 colegios, sin contar 2.300 alumnas de quince establecimientos femeninos y otros 3.800 en 24 seminarios eclesiásticos. Por ejemplo, estudiaban jurisprudencia civil, 771 estudiantes, medicina, 364, e ingeniería, 251. La enseñanza primaria era básicamente municipal. Casi el 70 por ciento de las escuelas dependía de los municipios; otro 22 por ciento, de los particulares o del clero, y sólo 8 por ciento, de los gobiernos federal y estatales. El autor hace notar que la educación primaria era gratuita en cinco sextas partes y que había en México más establecimientos gratuitos sostenidos por particulares que en la mayoría de los países. En su óptica liberal añade que esta cooperación privada (por ejemplo de las compañías Lancasterianas y otras sociedades de beneficencia) “tiene un germen fecundo de vida y de progreso en el principio de libertad de enseñanza”. Aboga porque cada municipio financie la educación primaria, “idea tan sencilla como liberal” porque las escuelas “exigen una acción tan inmediata, interesan tan de cerca a cada municipalidad y dependen de tantas circunstancias locales, que no habría ninguna conveniencia en que los gobiernos de los estados centralizaran este ramo”. El autor estima que la población adulta analfabeta es “más de la mitad”, pero recuerda que aun en los Estados Unidos, donde se impulsa tanto la educación, según su censo de 1872, 12 millones de sus 38 millones de habitantes (o sea, casi la tercera parte) son todavía analfabetos. El Ministro de Instrucción Pública tiene plena confianza en que las nuevas leyes sobre la obligatoriedad (que existían ya en más de la mitad de los estados) lograrán el acceso universal a la escuela: “Pronto nos acercaremos —afirma— al punto culminante en esta esfera del progreso”, pues si se continúa con la misma velocidad, no pasará mucho tiempo sin que el país se acerque, hasta donde es posible, al desiderátum en materia de instrucción pública, es decir, que se ofrezca y facilite la enseñanza a toda la población escolar y que se logre la asistencia a las escuelas de las tres cuartas o cuatro quintas partes de ella. De hecho, este desiderátum habría de alcanzarse para todo el país hasta 1960 y, para el medio rural, hasta 1973. La meta de que la inmensa mayoría de los niños cursen completa la primaria de seis grados, aún no se alcanza. Entre las causas de la inasistencia a la escuela, el ministro señala “la poca espontaneidad de la gran mayoría de las clases inferiores poco ilustradas para procurar a sus hijos la instrucción primaria”. La influencia de la pobreza en la inasistencia a la escuela no le merece especial consideración; inclusive afirma que, no existiendo en México trabajo infantil en la industria como en otros países, “la enseñanza obligatoria no se complica, o se complica poco, con esta cuestión de trabajo y de pauperismo, y el problema sólo consiste en vigilar a los niños vagabundos y corregir la incuria de las clases ignorantes”. Por esto concluye que “un poco de empeño en las autoridades políticas y municipales basta para conseguir el objeto”. El informe trata de otros muchos asuntos que es imposible reseñar. Registra, por ejemplo, el gran descuido respecto a la educación de las niñas: por cada cuatro escuelas de varones, existía una para mujeres. Díaz Covarrubias se pronuncia por remediar esta situación aunque la explica porque las niñas, “por lo general, apetecen menos el estudio, mientras que en el hombre es universal la tendencia a instruirse” y, “acaso pudiera añadirse, la mujer está destinada a un papel en la sociedad humana que exige menos cultivo del espíritu”. Hoy en día, en el nivel primario, las niñas tienen mayor escolaridad que los niños. Por último, es de interés comprobar la persistencia de los desequilibrios regionales en el desarrollo educativo. No sólo siguen existiendo fuertes desigualdades entre los estados, sino que la mayor parte de las entidades ocupan rangos semejantes a los de entonces. La comparación entre 1875 y 1990 sugiere tres conclusiones. Primero, ha habido sólo ligeras variaciones en los estados que ocupan las posiciones más rezagadas: Chiapas continúa en el último lugar, ahora como entonces; Oaxaca ha pasado del lugar 20 al 31 (pero recuérdese que entonces había 29 entidades y ahora suman 32; Guerrero, del 17 al 30, y Yucatán, del 18 al 23). Sorprende también el retroceso de algunos estados del Bajío sobre todo de Guanajuato (21 a 29), así como de Hidalgo (10 a 25). En segundo lugar, destaca el progreso de algunas entidades norteñas, principalmente de las dos Baja Californias (el territorio de entonces ocupaba la posición 27, y los estados de hoy, la 3 y la 4); Chihuahua (28 a 9), Tamaulipas (23 a 8) y, aunque menos, Durango (23 a 18). Finalmente, otros estados retrocedieron en su posición relativa, como Puebla (8 a 24) y Veracruz (15 a 26). En suma: transformación y renuencia al cambio, eso sugiere el documento de Díaz Covarrubias. Como en las construcciones sobrepuestas de sus pirámides, el México presente revela los contornos de su traza original, inalterados a través del tiempo. Desarrollo compartido y educación3 “Cada sesenta minutos se gastan cuatro millones en educación” reza el último anuncio con que el gobierno informa al pueblo de los logros en el campo educativo. Ya se ha comentado que este estilo de publicidad oficial, que presenta datos fuera de su contexto, sin ninguna relación significativa, no es el más adecuado a un gobierno que dice estar interesado en formar una opinión pública crítica y en obtener un consenso ilustrado. No valdría la pena volver sobre ello, si no fuera por otra razón. La continua referencia, en la publicidad oficial, a las cifras globales, revela que este gobierno no ha podido desprenderse de una mentalidad centrada en el “desarrollo incrementalista”, no obstante haberlo repudiado públicamente. Tal parece que lo que más satisface a algunos funcionarios son los logros globales y que la imagen del gobierno que quieren difundir se basa en los incrementos alcanzados. Del “desarrollo compartido”, bandera oficial de este régimen, no hay muchos indicios en la propaganda oficial. Así, los cuatro millones que se gastan en educación cada sesenta minutos, están plenamente en la tradición del “un aula cada dos horas” de hace dos sexenios. Si el desarrollo compartido que ha sustituido oficialmente al desarrollo estabilizador de otros tiempos es realmente el propósito principal del actual régimen, y si la publicidad gubernamental ha de trasmitir una imagen acorde con este propósito, parece que deberán utilizarse datos muy distintos. Una política educativa coherente con el desarrollo compartido tiene como meta fundamental disminuir la desigual distribución de las oportunidades educativas y sociales. Y es posible medir, mediante algunos indicadores adecuados, el grado en que va logrando esa meta. Sugerimos aquí algunos de esos indicadores, de los que podría echar mano la publicidad oficial si quisiera tratar inteligentemente estos temas y convencer a los ciudadanos de los éxitos logrados por la política distributiva de la presente administración.
Si es muy poca gente la que tiene más educación y mucha gente la que tiene poca educación, interesa saber en qué medida estos cinco años de desarrollo compartido han aminorado esta desigualdad.
Así, por ejemplo, si en el Distrito Federal, en el lapso de 1930 a 1974, subieron del 11 al 27 por ciento. Y para los jóvenes entre los 20 y los 24 años que llegaron a la universidad, en la región sur del país, el ascenso fue del 0,3 al 2 por ciento. Estos y otros indicadores nos dirían algo significativo sobre los logros de una política educativa orientada a la distribución. Los datos podrían traducirse a un lenguaje sencillo, pero que respetara siempre su verdad. De esta manera, la gente podría apreciar críticamente lo que esta administración ha contribuido al desarrollo compartido. Parece lógico exigir a un gobierno que se proclama abanderado de una política de desarrollo compartido, que la información que proporcione se refiera a esa política. Lo contrario tiene uno de dos efectos: o la gente sospecha que los resultados de la redistribución son muy exiguos, puesto que el gobierno prefiere callarlos, o concluye que no se puede tomar en serio el viraje al desarrollo compartido puesto que ni la misma publicidad oficial se ocupa de comprobar sus resultados. En cuanto a los cuatro millones de pesos por hora, lo que a la gente le interesa verdaderamente no es que se gaste más dinero, sino que se gaste bien. Distanciamiento
interregional en la distribución Las políticas de desarrollo escolar pueden actuar bien en favor de un acercamiento o de un mayor distanciamiento socioeconómico entre distintas zonas de desigual nivel de desarrollo. Esto depende, obviamente, de las características de las regiones que, al recibir una prioridad especial en la ejecución de las políticas de desarrollo educativo, son favorecidas desde el punto de vista escolar en un mayor grado que las zonas restantes. Y si además de los efectos —de carácter estrictamente educativo— que pueden generar las políticas de desarrollo escolar, se considera que el mismo desarrollo es una fuerza que puede favorecer el desenvolvimiento económico y social de las distintas zonas, es obvio que hay una relación digna de ser analizada entre las políticas escolares y las dinámicas de acercamiento o distanciamiento que operan sobre los niveles de desarrollo de las diferentes regiones de un país. De acuerdo con lo anterior, puede establecerse que si el desarrollo educativo es más intenso en las zonas más desarrolladas que en las rezagadas, las distancias socioeconómicas que separan a las segundas de las primeras tenderán a acentuarse; y que si ocurre lo contrario, estas distancias tenderán a reducirse. En su estudio sobre la dinámica de distanciamiento económico-social de México,6 Medellín clasifica la distribución de oportunidades educativas como un factor que está reforzando el distanciamiento entre las regiones más favorecidas y las menos favorecidas. Como una ampliación a los datos que Medellín aduce, se exponen aquí algunos resultados del análisis que sobre este tema está próximo a publicar el Centro de Estudios Educativos.7 Este análisis toma como base la zonificación de México según el índice de pobreza elaborado por James W. Wilkie,8 y examina las relaciones entre los niveles de desarrollo regional y la satisfacción de la demanda escolar; las políticas seguidas en los últimos años en la distribución de las oportunidades de cursar la primaria completa; y las políticas seguidas en la expansión de la enseñanza media y superior. En el mapa adjunto, las zonas del país se han sombreado según su nivel de desarrollo. Se incluyen tres gráficas que muestran las relaciones que hay entre los coeficientes de satisfacción de la demanda virtual de los diferentes niveles educativos, en el año de 1968, y los niveles de desarrollo en que se encontraban las zonas sociogeográficas en el año de 1960. Como puede apreciarse, hay una correlación muy clara entre ambas variables en los tres niveles que integran el sistema escolar. En el caso de la enseñanza primaria esta correlación es perfecta, es decir igual a la unidad; por lo que los niveles de desarrollo que describe el mapa son exactamente iguales a las diferentes intensidades en que se satisface la demanda escolar en cada una de las zonas del país. En los niveles medio y superior del sistema escolar las correlaciones no son perfectas, pero sí significativas con coeficientes de probabilidad que son superiores, en ambos casos, al 99 por ciento. De las correlaciones anteriores se deduce que las políticas de expansión escolar que se han aplicado tanto durante el período 1964-70, como en el transcurso de sexenios anteriores, no están generando efectos que tiendan a reducir las distancias socioeconómicas que separan a las regiones atrasadas de las más desarrolladas. Ni siquiera puede decirse que dichas políticas hayan sido neutrales o insensibles a la dinámica de distanciamiento que ha estado operando en México. Por el contrario, las correlaciones expuestas revelan que las políticas de expansión escolar que se han seguido durante los últimos años han actuado en favor de las presiones que han provocado nuestros agudos desequilibrios regionales. Como se señaló más arriba, cuando el desarrollo educativo es más intenso en las zonas desarrolladas que en las rezagadas, las distancias que separan a estas últimas de las primeras tienden a acentuarse; de acuerdo con las correlaciones expuestas, esto es lo que está ocurriendo en los tres niveles en que se divide nuestro sistema escolar. Si, por otra parte, se compara esta situación (que prevalecía en 1968) con la que se daba ocho años antes, encontramos otras indicaciones que también apuntan hacia la misma dirección que las gráficas citadas. Así, por ejemplo, la correlación que había en 1960 entre los niveles de desarrollo y los coeficientes de satisfacción de la demanda escolar, en el nivel primario, era significativa pero no perfecta como ahora la encontramos. Además, algunas regiones rezagadas mejoraron su situación, respecto a la satisfacción de la demanda por enseñanza primaria, en menor medida que la del mejoramiento promedio del país. Entre estos casos se encuentra la región Centro-Este, que ocupa el penúltimo lugar en la jerarquización de los niveles de desarrollo. Además, esta misma región es la que acusó la disminución en el déficit de plazas escolares de nivel primario de menor magnitud en comparación con todas las demás. A la zona Sur, que ocupa el último lugar según su nivel de desarrollo, correspondió el penúltimo rango de acuerdo con la disminución porcentual de su déficit escolar en el mismo nivel. Por su parte, la zona Oeste, que se encuentra en tercer lugar en función de su nivel de desarrollo —y por consiguiente en mejores condiciones que las otras cuatro zonas— es la región que obtuvo el segundo lugar por lo que hace al mejoramiento en coeficientes de satisfacción de la demanda escolar del mismo nivel. Concomitantemente, esta región es la que experimentó el abatimiento más rápido en su déficit escolar, en comparación con todas las demás. Un análisis adicional que corrobora las observaciones hechas más arriba, es el que examina la estructuración del sistema primario en las diferentes zonas. En efecto, en 1960 ya existían correlaciones positivas y significativas tanto entre los niveles de desarrollo y el número de alumnos inscritos en el 6º año —expresado como porcentaje de la matrícula total— como entre los niveles de desarrollo y los porcentajes de niños que se graduaron del 6º año antes de abandonar el grupo de edad de 6 a 14 años. Lo sorpresivo es que en 1968 estas correlaciones se vuelven perfectas en lugar de perder intensidad; de tal manera que el mapa que describe los niveles de desarrollo también describe ahora los grados de regularización de los sistemas educativos de las distintas zonas, tanto por lo que hace a sus coeficientes de retención estática (relaciones de matriculados en 6º año respecto al total de inscritos) como por lo que se refiere a las proporciones de niños que terminaron la primaria en relación con la población en edad escolar. Un examen más detallado de este fenómeno revela que lo anterior se debe precisamente a que los mejoramientos registrados entre ambas fechas (1960 y 1968), en los dos indicadores que se acaban de mencionar, también están positivamente correlacionados con los niveles de desarrollo de las diferentes zonas. En otras palabras, durante estos ocho años se favoreció más a las zonas más desarrolladas y menos a las más rezagadas, por lo que la política escolar —en relación con la regularización del sistema— reforzó la dinámica de distanciamiento regional. La expansión de las enseñanzas media y superior revela exactamente el mismo fenómeno señalado: aquellas regiones que tenían niveles de desarrollo superiores fueron preferidas en detrimento de las más pobres. Esto es, desde luego, al menos en parte, una consecuencia de las políticas respecto a la regularización de los sistemas educativos de nivel primario en los diferentes Estados. En consecuencia, es fundada la afirmación de que las pautas educativas seguidas por las administraciones federales en los últimos años no sólo eran lamentablemente conservadoras sino que han agudizado el distanciamiento interregional invirtiendo la tendencia a un desarrollo equilibrado. Educación desigual9 Hay problemas permanentes en la educación del país que en determinados momentos cobran especial actualidad. Un cambio de política o un nuevo propósito obligan a reconsiderarlos y a actualizar su planteamiento. Tal es el caso de la desigualdad del desarrollo escolar en los diferentes estados y regiones del país. Problema fundamental y problema de siempre, ha cobrado nueva actualidad al firmarse el Acuerdo que federaliza la enseñanza. Al asumir cada estado la responsabilidad sobre el conjunto de su educación, cabe la pregunta: ¿En qué situación les ha entregado el gobierno federal su sistema escolar? La respuesta implica reconocer y precisar las enormes desigualdades entre las entidades federativas y esto puede hacerse ya con los datos del Censo de 1990. Se comprobará que, al igual que la riqueza y el ingreso, también con respecto a la educación, en el país hay muchos Méxicos que viven en épocas distintas y siguen ritmos de desarrollo muy desiguales. Está por publicarse (en la Revista Latinoamericana de Estudios Educativos) un estudio especializado sobre este tema, de Felipe Martínez Rizo, de donde tomo los siguientes datos. Se recordará que el promedio nacional de grados escolares cursados, de la población de 15 años y más, es actualmente de 6,5 grados. Tomemos este indicador (los demás coinciden con él) para establecer algunas comparaciones. Este promedio nacional oculta enormes desigualdades: desde el Distrito Federal, que tiene 8,95 grados, hasta Chiapas, cuyo promedio es de 4,3, es decir menos de la mitad. Aunque la diferencia numérica parezca pequeña, no lo es: el actual promedio de Chiapas equivale a la posición que el Distrito Federal tuvo hace 40 años y a la del conjunto del país hace 25 años. Tal es la magnitud del distanciamiento entre la entidad más avanzada y la más atrasada en su desarrollo escolar. Prescindimos, por supuesto, de las desigualdades en el interior de cada entidad que, ocultadas en los promedios estatales, son abismales, y prescindimos también de otras consideraciones sobre la calidad de la educación que se recibe (por ejemplo, en las escuelas privadas de lujo), lo cual acentuará mucho más las desigualdades que indican las cifras. En México, educativamente, algunos segmentos sociales viven en Eaton College y otros en Bangladesh. Entre los extremos del Distrito Federal y Chiapas se encuentran las demás entidades. Al D.F. lo acompaña en su relativa riqueza Nuevo León, y a Chiapas en su miseria Oaxaca. En medio de estos dos polos se distinguen tres grupos. El que más se acerca al polo avanzado comprende seis entidades (Tamaulipas, Estado de México, Coahuila, Sonora y las dos Baja Californias) cuya escolaridad oscila entre 7,18 y 7,82 grados. El grupo que más se acerca al polo atrasado está integrado por otras diez entidades (Guerrero, Guanajuato, Zacatecas, Michoacán, Veracruz, Hidalgo, Puebla, Yucatán, San Luis Potosí y Campeche) con escolaridad de 5,24 a 6 grados. Y el tercero, en la cual se hallan las doce entidades restantes, corresponde a índices de escolaridad cercanos al promedio nacional. Lo grave es comprobar que las desigualdades del desarrollo educativo no sólo no se han corregido sino que se han agravado a lo largo de los años. Si se analizan los últimos 20 años, de 1970 a 1990 el promedio nacional aumentó en 3,27 grados (2,06 en la primera década y 1,21 en la segunda). Pero no fueron las entidades más atrasadas las que tuvieron los incrementos mayores sino todo lo contrario. Chiapas, para tomar el ejemplo extremo, fue el estado que acusó el menor incremento en ese lapso. Las otras entidades de escolaridad muy baja tuvieron también los menores incrementos, como Oaxaca (2,77), Campeche y Zacatecas (2,89), Veracruz (2,95) y Yucatán (2,97). Se confirma, por lo tanto, que operó una dinámica de distanciamiento progresivo que la Federación nunca corrigió eficazmente. Chiapas, Oaxaca y Guerrero han estado en las décadas pasadas, en los tres últimos lugares, seguidos, con ligeros cambios, de Guanajuato, Zacatecas y Michoacán. En el otro extremo, el Distrito Federal, Nuevo León y Baja California Norte han ocupado los tres primeros lugares, seguidos por Baja California Sur, Sonora y Coahuila. Desde el punto de vista de la equidad, han dominado las inercias del crecimiento desigual, sin intentos eficaces de compensación. Hubo ciertamente, en este período, una mejoría en la distribución nacional de las oportunidades educativas (según lo reflejan indicadores como el de Gini, que pasó de 0,55 a 0,39), pero como observa Martínez Rizo, “esos avances no han sido el fruto de esfuerzos concretos y sistemáticos para lograr mayor equidad, como lo proclama invariablemente la retórica oficial” sino resultado del incremento mismo de la escolaridad con la existencia de un “techo” prácticamente estable, ya que la licenciatura constituía un tope de escolaridad deseable que impedía una mayor dispersión de los grados cursados. La Federación no sólo cumplió su función compensatoria durante los 70 años, sino que tampoco racionalizó su contribución a los estados ajustándose a criterios mínimos y siguiendo políticas consistentes. Hay estados en que prácticamente toda la educación fue asumida por la Federación (Oaxaca, Tamaulipas y Aguascalientes), otros que desarrollaron sistemas estatales fuertes, unos que casi no gastaban en la educación y otros que le dedicaban proporciones inmensas de sus presupuestos. La Federación, es decir, la Secretaria de Educación Pública (SEP), asignaba sus recursos sin tomar en cuenta los desiguales puntos de partida, los ritmos y capacidades diferentes; la lógica presupuestaria obedecía más bien a inercias, presiones políticas, negociaciones casuísticas y requerimientos inmediatos. Para la etapa que ahora se inicia, las disparidades plantean no pocos problemas. El texto del Acuerdo enfatiza, ahora sí, la función compensatoria de la Federación respecto a los estados e inclusive precisa que corresponderá a la Federación diseñar y operar directamente los programas compensatorios en zonas críticas. Esto supondrá términos muy diferentes en los convenios que se firmen con cada entidad. El anuncio, hace pocos días, de un gran programa de educación básica destinado a los cuatro estados más atrasados confirma este propósito. Es de alabar. Pero superar —hasta niveles razonablemente aceptables— las enormes desigualdades educativas de los estados tomará, por lo menos, dos o tres sexenios. Hay pecados, dicen, que alcanzan hasta la tercera generación. Unos son más iguales que otros10 A Carlos Muñoz Izquierdo, Premio “Luis Elizondo” de Educación 1992. El niño mexicano que comete el desacierto de nacer en alguno de los seis estados más pobres y en el medio rural no tiene prácticamente ninguna posibilidad de acceder a una educación de calidad. Su probabilidad de llegar a 4º grado de primaria es de sólo el 38 por ciento y la de terminar la primaria del 32 por ciento; si no lo logra, será uno de los 690.000 niños que el sistema expulsa cada año. La escuela de este niño será casi seguramente una construcción deteriorada y sin sanitarios. Estará atendida por uno o dos maestros, quienes serán recién egresados de alguna Normal rural, sin experiencia ni conocimiento de la comunidad; no vivirán en esa localidad y durarán en ella sólo uno o dos años. La escuela contará con pizarrón, tizas y libros de texto, pero carecerá de cualquier otro apoyo didáctico o de biblioteca. El supervisor no la visitará nunca; los maestros quizás reciban, en algún verano, un curso de actualización de quince días. Los padres de familia no intervendrán en los asuntos escolares; se les requerirá sólo para que aporten dinero o trabajo. Los “años” escolares se reducirán a sólo 180 horas dedicadas efectivamente a la enseñanza; abundarán los días de vacación es por el ausentismo de los maestros. Cuando este alumno salga de 6º grado no estará siquiera bien alfabetizado, habrá asimilado mínimamente las destrezas de leer y escribir; en otros conocimientos su certificado de 6º equivaldrá al de 4º grado de una escuela urbana. Sabrá sumar, restar y hacer multiplicaciones sencillas, pero será incapaz de plantear por sí mismo un problema o de imaginar soluciones. Tampoco habrá adquirido otras competencias necesarias para la vida en las áreas de higiene, salud o preparación para el trabajo. Mucho menos tendrá la capacidad de pensamiento lógico o una mínima iniciación en la cultura universal. Ésta es la imagen que se desprende de un estudio sobre la calidad de la educación primaria mexicana, realizado por el Centro de Estudios Educativos, presentado la semana pasada en un seminario, que congregó a 60 investigadores y funcionarios. La calidad de la primaria es la preocupación central del actual sexenio educativo; para conseguirla se orientan el Acuerdo de Modernización firmado el 18 de mayo y el estatuto de la “carrera magisterial”, que está por anunciarse; y de ella depende que la secundaria, ahora obligatoria, pueda llegar a generalizarse. Ella es, además, condición elemental para que este país, que está por firmar el Tratado de Libre Comercio (TLC), no sea arrollado por sus competidores. Cuando se va más allá de las cifras, como en el estudio al que me refiero, y se analiza cualitativamente la realidad escolar —observando el salón de clase, participando en la rutina cotidiana, entrevistando a alumnos, maestros y padres de familia y evaluando lo que efectivamente aprenden los niños— se descubre la miseria educativa a la que está condenada buena parte de la niñez mexicana. Esta investigación, que forma parte de un proyecto internacional de la UNESCO (los otros países son China, India y Guinea), que se realizó con colaboración de la Dirección General de Evaluación de la SEP, ofrece análisis minuciosos de los factores que inciden en la calidad de la educación, tanto por las características de la demanda, o sea de los alumnos, como de la oferta del servicio que se les proporciona. Cuatro conclusiones resumen lo esencial. Primera: la calidad se distribuye no sólo desigualmente, sino en forma polarizada en correspondencia con el contexto socioeconómico en que está la escuela: si ésta es urbana y de clase media tendrá una calidad muy superior a las urbanas marginadas y a las rurales (sean éstas de indígenas, marginadas o aun del medio rural desarrollado). La segunda conclusión pone en relieve que se da un reforzamiento de las deficiencias de la demanda por las de la oferta: en buenas palabras, esto significa que a las privaciones económicas y culturales de los alumnos más pobres corresponden servicios más deficientes e inadaptados; y la política educativa ha sido incapaz de romper este círculo vicioso que lleva a distanciamientos ya increíbles. La tercera conclusión es que el maestro es el factor central que explica tanto la calidad como la falta de ella. Aunque son múltiples las variables que influyen en un buen aprendizaje, el profesor es el elemento que organiza y potencia los recursos disponibles. El estudio confirma lo que ya sabíamos (que cuestiona seriamente las políticas de actualización del magisterio que se han seguido): no son relevantes para la calidad la duración de los estudios y los grados académicos del maestro; lo que cuenta son sus actitudes y motivaciones. Una cuarta conclusión, de profundas implicaciones, se refiere al deterioro de los mecanismos de control de calidad que debiera tener la escuela: la normatividad oficial, la manera como se ejerce la autoridad, los sistemas de evaluación académica y la obligación de rendir cuentas a la comunidad. Ninguno de estos cuatro controles funciona de manera que estimule a lograr o mantener calidad; la escuela está abandonada a dinámicas de deterioro que es sumamente difícil detener. Los abusos del Sindicato Nacional de Trabajadores para la Educación (SNTE), la complicidad de las autoridades, los usos políticos de la educación, la indiferencia de la opinión pública, la tendencia a lo fácil y la impunidad la han entrampado en su actual miseria. En la discusión de este trascendental tema participamos investigadores y políticos de la educación. Desde los 70 existe en México una tradición de diálogo entre investigadores y funcionarios sobre temas educativos que quizás no exista en otros campos de la política social. Este seminario fue un encuentro más entre quienes abordamos la realidad desde el ángulo académico y quienes se enfrentan a ella con la responsabilidad de transformarla. El diálogo es fascinante, pues en él se contrastan dos racionalidades diferentes, la del saber y la del poder: el investigador que analiza y propone alternativas y el político que pondera viabilidades, oportunidades y recursos. En el contexto de la reciente federalización de la educación básica que ha abierto nuevos espacios a la acción de los estados sobre este problema, se plantearon preguntas como las siguientes, que dejan vislumbrar la profundidad de los cambios requeridos. ¿Qué puede hacer un gobierno estatal para mejorar la calidad de la educación? ¿Mejorar la alimentación de los alumnos? ¿Cambiar la distribución de los maestros (los mejores al medio rural y a primero y segundo grados)? ¿Implantar un sistema de incentivos económicos que promueva mejorías cualitativas? ¿Suprimir a los actuales supervisores e iniciar un sistema distinto de supervisión, vinculado con la actualización del magisterio? ¿Revolucionar la educación Normal? ¿Fomentar la colaboración de los padres de familia, sobre todo para que apoyen el aprendizaje de sus hijos? ¿Monitorear la calidad del aprendizaje con muestreos evaluativos propios? ¿Incluir contenidos regionales y locales en el currículum? ¿Educar a los directores en otro estilo de gestión? ¿Democratizar hacia adentro la organización de la escuela? La recuperación de la calidad educativa transita por estos desfiladeros. Muchas estructuras administrativas y muchos vicios dificultan el avance. A pesar de ello fue alentador comprobar la decisión de los funcionarios de aprovechar la actual coyuntura excepcional que propicia cambios profundos en nuestra educación y la disposición de los investigadores de contribuir a este esfuerzo. Lugar muy destacado entre los estudiosos de estos problemas ocupa Carlos Muñoz Izquierdo, quien participó en el seminario. Su impresionante obra de investigación a lo largo de 29 años y su extraordinaria calidad humana le otorgan un liderazgo indiscutible en la comunidad nacional de investigadores de la educación. Que estas líneas de un amigo se sumen al merecido homenaje que ha recibido. La inalcanzable igualdad11 La política de expansión escolar acelerada que están siguiendo con gran entusiasmo la mayoría de los países latinoamericanos supone que son verdaderas las siguientes afirmaciones:
Estas suposiciones distan mucho de ser comprobadas. Cuán cuestionables y frágiles sean, lo ha venido mostrando, en los últimos años, un cúmulo de investigaciones. Empieza a evidenciarse que la pesadilla de la desigualdad no es exclusiva de los países pobres; de hecho tampoco en los países avanzados, independientemente de su régimen social o político, el desarrollo de sus sistemas escolares está conduciendo a la deseada igualdad de oportunidades educativas y sociales. Mostrar lo anterior ya sería un gran mérito. Pero el libro de Boudon que comentamos tiene otros varios. Se trata de un estudio sintético que recoge múltiples investigaciones anteriores sobre este tema y que, por primera vez, construye un modelo unitario para explicar con rigor sociológico los factores que influyen en la desigualdad, en las sociedades industriales avanzadas. Seymour Lipset, al prologarlo, lo califica como “el esfuerzo más importante, desde el trabajo de Pitirim Sorokin (1927), por presentar un enfoque sistemático del estudio comparativo de la movilidad social”. Además de construir un modelo comprehensivo que integra y apoya los datos empíricos de numerosas investigaciones, este estudio significa a la vez un aporte a la teoría sociológica sobre el tema de la desigualdad social y educativa, y una ayuda práctica para racionalizar la política escolar. Como es sabido, la desigualdad de oportunidades educativas ha llegado a ser la principal variable dependiente en el campo de la sociología de la educación. Son innumerables los estudios sobre el tema y está abierta una apasionada polémica entre puntos de vista irreconciliables (Coleman 1966, 1968, 1970; Jencks 1972). Pero faltaba la visión unitaria que permitiera, no sólo teórica sino operativamente, integrar el conjunto de variables en un todo inteligible. El libro consta de dos partes. La primera se dedica a la desigualdad de oportunidades educativas; la segunda, a la relación entre ésta y la desigualdad de oportunidades sociales. En ambas el modelo propuesto se confronta, hasta donde es posible hacerlo, con datos empíricos. La selectividad del sistema educativo se lleva a cabo en función de criterios menos puros que los de una “meritocracia” ideal. Influyen en ello dos cosas: la desigualdad con que están distribuidas las oportunidades de educación y la desigualdad con que se distribuyen las oportunidades sociales debido a la manera en que el sistema escolar se relaciona con el mercado de trabajo y con otros mecanismos de asignación de beneficios. El problema es determinar cómo y dónde se genera la desigualdad educativa y social. Hasta ahora han prevalecido las teorías más diversas. Para unos (Hyman 1953) las desigualdades provienen de que las diversas clases sociales tienen valores distintos; sus actitudes, su conducta y sus decisiones respecto a la educación o al empleo que obtienen estarían determinadas por esos valores. Para otros (Coleman 1966; Jencks 1972), esos valores son los responsables de las desigualdades pero preferentemente en cuanto obstaculizan cultural y psicológicamente el éxito escolar y ocupacional. Otros (Keller y Zavalloni 1972) atribuyen las desigualdades a la estratificación social existente, que hace más difícil y largo el ascenso para los estratos más bajos. Todos aceptan que intervienen, además, otros factores como la fertilidad diferencial de las clases sociales, el cociente intelectual de los individuos, el grado en que la sociedad es “meritocrática”, las pautas de interrelación entre padres e hijos (Elder 1965), y hasta el hecho de ser hijo mayor o menor en la familia (Girard 1962). El problema es saber cómo se combinan todos estos factores y qué papel exacto juega el sistema escolar en la génesis de las desigualdades. El estudio de Boudon somete a análisis la experiencia del progreso escolar de los países desarrollados. A partir de la Segunda Guerra estos países han experimentado un fuerte aumento en sus tasas de escolaridad. La matrícula de los niveles superiores, sobre todo de la universidad, ha crecido a un ritmo más intenso que la de la enseñanza media (porque ésta ya estaba antes bastante expandida); esta característica es tanto más pronunciada cuanto más desarrollado esté el sistema educativo. Ha mejorado también mucho la retención escolar. El resultado de todo esto, sin embargo, es que la desigualdad de oportunidades educativas ha disminuido sólo ligeramente en la enseñanza media y superior; sigue siendo verdad que el porcentaje de estudiantes de las clases altas que va teniendo acceso a la educación superior, es bastante más alto que el de las clases bajas. (La magnitud de este fenómeno —es curioso notarlo— es mayor en los países de Europa Occidental que en los de Europa Oriental, los escandinavos y los Estados Unidos). Por otra parte, la desigualdad de oportunidades sociales se ha mantenido prácticamente inalterada. Si bien se han creado “nuevas clases” como resultado del desarrollo económico y tecnológico, se trata más bien de reclasificaciones ocupacionales que no modifican la estructura social, en términos de distribución de beneficios. En suma, el avance hacia la igualdad educativa en los últimos treinta años es, en la mayor parte de los países avanzados, escaso; y el avance hacia la igualdad social, casi imperceptible. Las principales conclusiones a que llega Boudon son las siguientes:
Estas conclusiones sugieren que, en la lucha social, cada grupo defiende de tal manera sus privilegios que no se ve el camino hacia una razonable igualdad. En un plano más profundo, sugieren también una reflexión, que dejamos sólo insinuada, sobre si puede considerarse “justo” un sistema de convivencia humana que se basa sólo en la recompensa al mérito individual. Pero para la política educativa queda claro que intervenir directamente sobre las desigualdades en la distribución de las oportunidades de educación, parece tener efectos apenas perceptibles. En cambio, en la medida en que la estratificación social se vuelve menos rígida, disminuye notablemente la desigualdad de oportunidades educativas; aun pequeños cambios en el sistema de estratificación generan progresos muy importantes en la igualación de las oportunidades educativas. La solución de fondo no se encuentra, por lo tanto, en el sistema educativo, sino en el sistema de estratificación social mismo. Esto significa que más efectiva para la igualdad educativa será la acción directamente económica, que las reformas que amplían el acceso del sistema escolar, e intentan aliviar las desigualdades culturales de los alumnos. Todo esto no implica, por supuesto, que no haya que expandir el sistema escolar, mejorar la calidad pedagógica o intentar programas eficaces de compensación para los estratos más débiles. Pero importa saber que, al término de todos estos caminos, no encontraremos la meta de la deseada igualdad, porque hay limitaciones insuperables para la política educativa, que sólo pueden ser vencidas por acciones decididas de política económica.
NOTAS 1. Excélsior, 1VI1974. Posteriormente fue incluido en: Pablo Latapí, Políticas educativas y valores nacionales (México: Nueva Imagen, 1979): 93-96. 2. Publicado en la revista Proceso 855 (22 de marzo de 1993): 37, con el título de “Escolaridad inalterada de 1875 a 1993”. 3. Excélsior, 20IX1975. Incluido posteriormente en: Pablo Latapí, Políticas educativas y valores nacionales (México: Nueva Imagen, 1979): 111-113. 4. Acerca de las desigualdades regionales en la distribución de la educación, véase un artículo anterior, “Concentración de la riqueza escolar”, ed. Pablo Latapí. Mitos y verdades de la educación mexicana: 1971-72, (México: 1973) Centro de Estudios Educativos, 105. 5. Versión parcial del trabajo “Las necesidades del Sistema Educativo Nacional”, de Miguel S. Wionczek, Disyuntivas sociales. Presente y futuro de la sociedad mexicana. [México: Sep-setentas] 2.5 (1971): 133-177. 6. Publicado en el capítulo VI de Wionczek. 7. Véase Noticias y comentarios, CEE, 1º de octubre de 1970. 8. Véase en el estudio de Rodrigo Medellín, la explicación de esta zonificación y cuadro 4, sobre niveles de desarrollo y satisfacción, de la demanda escolar por regiones sociogeográficas. 9. Publicado en la revista Proceso 814 (8 de junio de 1992): 37. 10. Publicado en la revista Proceso 841 (14 de diciembre de diciembre de 1992): 36 y 37. 11. Reseña publicada en la Revista Latinoamericana de Estudios Educativos [México] 3 (1975): 187-190, sobre el libro de Raymond Boudon, Education, Opportunity and Social Inequality (New York: John Wiley & Sons, 1974) 220 pp. (Traducción inglesa de “L’inégalité des chances” [Paris: Armand Colin, 1973)].
BIBLIOGRAFÍA Coleman, James, et al. 1966. Equality of Educational Opportunity. Washington, D.C.: U. S. Department of Health, Education and Welfare. _____. 1968. “Equality of Educative Opportunity: Reply to Bowles and Levin.” Journal of Human Resources 3. _____. 1970. “Reply to Cain and Watts.” American Sociological Review 35. Elder, Glen H., Jr. 1965. “Family Structure and Educational Attainment.” American Sociological Review 30. Girard, Alain. 1962. “L’origine sociale des élèves de Geme”. Population 17. Hyman, Herbert. “The Values Systems of Different Classes: A Social Psychological Contribution to the Analysis of Stratification”. Class, Status and Power. Eds. Bendix Reinhart and Seymour Lipset. New York/London: The Free Press/MacMillan. Jencks, Christopher. 1972. Inequality, a Reassessment of the Effect of Family and Schooling in America. New York: Basic Books. Keller, Suzanne y Marisa Zavalloni. 1972. “Classe sociale, ambition et réussite”. Sociologie du Travail 4. Sorokin, Pitirim. 1927. Social Mobility. New York: Free Press. Wionczek, Miguel S. 1971. “Las necesidades del Sistema Educativo Nacional”. Disyuntivas sociales. Presente y futuro de la sociedad mexicana [México: Sep-setentas] 2.5: 133-177. |