PRIMERA PARTE
CAPÍTULO I CARACTERÍSTICAS DE UN
MODELO DE PLANEACIÓN EDUCATIVA, Características de los modelos convencionales de desarrollo Como es sabido, el modelo de desarrollo que adoptó México a partir de los años cuarenta —con apoyo en la sustitución de importaciones, por medio de un proceso de industrialización endógena— no fue capaz de asegurar, después de haber estado en vigor casi durante medio siglo, el acceso a los mínimos de bienestar, a que tienen derecho todos los habitantes del país. Durante la década de los ochenta, ese modelo fue sustituido por otro que se orienta, fundamentalmente, hacia el fortalecimiento del sector externo de la economía. Cabe recordar, sin embargo, que durante la vigencia del modelo anterior, el sistema económico no tuvo la capacidad necesaria para absorber productivamente a los egresados del sistema educativo nacional. Consecuentemente, como se pudo observar desde la década de los sesenta, la escasez de oportunidades ocupacionales para los egresados de los niveles superiores del sistema generó efectos de “cascada”, que fueron desvalorizando gradualmente la escolaridad adquirida por los egresados de todos los niveles del sistema educativo. El nuevo modelo, por su parte, también exige difundir tecnologías intensivas de capital, por lo cual tampoco garantiza la creación de la demanda laboral que sería necesaria para poder absorber a los egresados del sistema educativo nacional. Por estas razones, se ha afirmado que en los países periféricos —como los nuestros— este modelo productivo “exacerba las desigualdades económicas y sociales, conlleva elevados índices de desempleo y provoca no sólo el abandono sino la desarticulación de los sectores agrícolas [...] que, a su vez, son vitales para alimentar, emplear y educar a contingentes importantes de la sociedad”.1 Esta afirmación se debe a que, de acuerdo con este modelo de desarrollo, no es necesario impulsar una redistribución del ingreso y de la riqueza que favorezca a los sectores más pobres de la sociedad; porque —de conformidad con los principios en los que se apoya ese modelo— se prevé que en el largo plazo “habrá de prohijarse la integración de la economía global, de manera que tal redistribución se llevará a cabo gradual y automáticamente”. Sin embargo, se ha observado que las posibilidades de tal integración están fuertemente restringidas, por diversos factores”.2 De lo anterior se desprende la necesidad de que el sistema educativo apoye una estrategia de crecimiento económico, que no sólo dependa de la expansión de los sectores productivos que cuenten con la capacidad necesaria para competir en los mercados internacionales. En efecto, es necesario tomar en cuenta que, precisamente por depender de tecnologías ahorradoras de mano de obra, el nuevo modelo no está orientado hacia el fortalecimiento del mercado interno —como tampoco lo estuvo el modelo de industrialización endógena que fue abandonado desde la década pasada. (La observación de que el modelo que fue desplazado no haya sido capaz de fortalecer dicho mercado, explica parcialmente, el alto nivel que debió alcanzar el endeudamiento del país con el exterior, para mantener el crecimiento económico). Cabe advertir al respecto que, bajo las condiciones del nuevo modelo, el crecimiento económico tendrá que apoyarse en la expansión de las exportaciones y en la creciente participación de los capitales transnacionales en la propiedad de las empresas. Sin embargo, si bien esta política está orientada a superar las limitaciones que el reducido tamaño del mercado interno, así como el insuficiente ahorro generado en el país, impusieron durante las décadas pasadas al crecimiento económico, genera altos índices de concentración del ingreso, y no garantiza que los excedentes generados en el país sean reinvertidos en el mismo. Por estas razones, es necesario diseñar un conjunto de políticas (económicas, sociales y educativas) que se orienten a contrarrestar los efectos que la gradual introducción de las tecnologías intensivas de capital irán generando en aquellas empresas de propiedad nacional que no puedan tener acceso a las tecnologías de automatización de los procesos productivos. Esto, por supuesto, exige instrumentar diversos programas de vinculación de las instituciones educativas con el sector productivo. Estrategias para la
vinculación del sistema educativo En las condiciones descritas, las instituciones educativas pueden vincularse con el sistema productivo, por lo menos a través de tres estrategias distintas. Como siempre ocurre en el ámbito de las políticas públicas, la estrategia que ofrece el menor grado de dificultad es la que puede contribuir, también en menor grado, a lograr los objetivos deseados, y viceversa. Estas estrategias se resumen seguida. La primera, que puede recibir el nombre de “estrategia de la correa de transmisión”, consiste en responder mecánicamente a los requerimientos del sistema productivo, según vayan siendo generados, de acuerdo con el ritmo de la apertura comercial. Esta estrategia, a mediano plazo, no sólo exigiría congelar la expansión del sistema educativo, sino que también obligaría a reducir el tamaño de la matrícula, al mismo ritmo al que se fueran restringiendo las oportunidades de empleo. Como esto implica renunciar a la posibilidad de acceder a estadios más avanzados de desarrollo social y económico, es obvio que tal opción es indeseable. A la segunda estrategia se le puede dar el nombre de “adaptativa”, pues buscaría articular funcionalmente a algunas empresas nacionales con otras (de capital no necesariamente del mismo origen) que estén relacionadas en forma directa con la exportación. (Es probable que esto pudiera lograrse a través de servicios de reparación y mantenimiento, o bien, por medio de la fabricación de insumos y productos intermedios para las empresas ubicadas en el sector exportador del sistema productivo). La tercera estrategia, que puede recibir la denominación de “reconstruccionista”, se propondría reducir las distancias que existen entre la productividad de las pequeñas y medianas empresas de capital nacional, y la de aquellas empresas tecnológicamente desarrolladas que, en su mayoría, son de capital transnacional. Así se trataría de lograr que las primeras pudieran competir (dentro y fuera del país), en condiciones equitativas, con las segundas. El resultado neto de esta opción consistiría en aumentar, a través de un enfoque pro-activo —no reactivo, ni meramente adaptativo—, la capacidad del país para participar en el comercio internacional y para resistir la competencia del exterior; en tanto que el efecto neto de la opción adaptativa, consistiría en exportar valor agregado, no a través de empresas simplemente ensambladoras (como las que se están extendiendo en el país), sino a través de empresas nacionales, capaces de aportar insumos importantes a otras empresas dedicadas a la exportación. Sería, desde luego, preferible que tanto las empresas que logren ser competitivas —a través de la adopción de tecnologías más eficientes— como aquellas otras que se asocien con empresas exportadoras, fueran de propiedad nacional. Esta opinión no proviene, como podría pensarse, de una actitud chauvinista; sino que se apoya en la necesidad de generar, al interior del país, una demanda efectiva —de suficiente magnitud— para los desarrollos tecnológicos que eventualmente pudieran ser otenidos a través de la participación de las instituciones educativas del país. No hay que olvidar que las empresas transnacionales no necesitan recurrir a estas instituciones (ni a los centros nacionales de investigación) para obtener las tecnologías que les permitan competir ventajosamente en los mercados internacionales. Características de un modelo de desarrollo alternativo La primera pregunta que surge ante este planteamiento se refiere a las características que debería reunir el modelo de desarrollo alternativo hacia el que estaría orientada, sobre todo, la estrategia reconstruccionista. Por esta razón, este apartado tiene el propósito de contribuir a la discusión necesaria para definir ese modelo. Para lograrlo, se hace un esbozo de la orientación que deberían buscar las diversas políticas públicas de mayor repercusión en el ámbito social. Asimismo, se describen algunas de las implicaciones que podría tener ese modelo de desarrollo, para la orientación de las políticas educativas del Estado. Es indudable que un modelo alternativo de esta naturaleza se caracterizaría por estar orientado a combatir en forma directa la pobreza y la marginalidad social, sin esperar a que estos problemas sean resueltos, posteriormente, como resultado indirecto del crecimiento y la diversificación de los sectores más avanzados de la economía. Para lograr este propósito, sería necesario canalizar recursos adicionales hacia los sectores rezagados del sistema productivo, con el fin de acrecentar la productividad de los mismos, y así poder mejorar el ingreso generado a través de las actividades en las que se encuentra ocupada la mayor parte de la población económicamente activa. Como es sabido, esas actividades (entre las que se encuentran la agricultura tradicional y una proporción importante de las ocupaciones urbanas de baja productividad) son desarrolladas por numerosas empresas, de reducida y mediana magnitud. A través de esta reorientación de recursos (que necesariamente tendría que estar acompañada de diversas actividades encaminadas a mejorar la organización de las unidades productivas y a difundir gradualmente el cambio tecnológico), iría siendo reemplazado, paulatinamente, un modelo de desarrollo que se ha basado en la diversificación de la demanda de unos cuantos consumidores, por otro que se apoyaría en la ampliación de la demanda que generaría la mayor parte de la población. Esto supondría, lógicamente, una mayor producción de alimentos y otros satisfactores básicos que pueden obtenerse, en condiciones eficientes, mediante la aplicación de tecnologías menos intensivas de capital. Para lograr estos objetivos sería indispensable impulsar una serie de “proyectos de desarrollo integral”, que contaran con la participación activa de los miembros de las propias comunidades locales. Sólo de ese modo sería posible lograr que el desarrollo así impulsado generase resultados acordes con las aspiraciones, necesidades, valores, costumbres, actitudes y comportamientos de los individuos que, en virtud de la aplicación de este enfoque, estarían desempeñando al mismo tiempo los roles de sujetos, objetos, y beneficiarios de su propio desarrollo. Como es obvio, este modelo estaría anclado en un sistema político que tuviera la capacidad necesaria para procesar y satisfacer las demandas correspondientes. Características de una educación alternativa A la reorientación del desarrollo en los términos arriba esbozados correspondería necesariamente un concepto de educación distinto del que ha estado vinculado con el modelo tradicional. Entre las características de ese modelo habría que destacar las siguientes:
Estas reorientaciones del desarrollo y de la naturaleza de los procesos educativos sólo pueden ser efectivas cuando, por medio de un conjunto de políticas, sea posible aglutinar y reforzar diversas acciones encaminadas hacia los propósitos señalados. De ahí la importancia que reviste la implantación de procesos de planeación educativa que permitan ejecutar políticas de ese tipo. Lineamientos generales del procedimiento propuesto Tradicionalmente, la planificación educacional ha planteado objetivos, metas y estrategias, a partir de diagnósticos fundados en indicadores de orden nacional o regional. De esa manera se han fijado los requerimientos necesarios. Empero, si bien es cierto que una estrategia de planeación descentralizada y participativa ofrece determinadas ventajas —como las que han sido mencionadas— no es menos cierto que también se enfrenta a algunos riesgos. Por una parte, son muy pocas las localidades del país en las cuales el poder se encuentra distribuido en forma simétrica, o en donde se ha fomentado el ejercicio de la participación democrática en las decisiones de importancia para la mayoría de los componentes de dichas comunidades. Como resultado de esta situación, es necesario anticipar la posibilidad de que la estrategia de planeación que está siendo esbozada sea controlada —o instrumentalizada— por aquéllos que efectivamente detentan el poder en las comunidades respectivas. Tal posibilidad puede materializarse a través de diversos mecanismos. Así, por ejemplo, a pesar de que la planeación se lleve a cabo a través de asambleas u otros procedimientos de consulta, puede darse el caso de que un número importante de personas se abstenga de participar, o se limite a apoyar los puntos de vista de los dirigentes comunitarios. Por otra parte, es también posible que las comunidades locales no estén dispuestas a apoyar algunas decisiones que el gobierno considere necesario implementar para garantizar el bien común de la nación. Lo anterior obliga a avanzar con prudencia en la línea aquí sugerida, de tal manera que se disponga oportunamente de los mecanismos necesarios para contrarrestar los intentos de instrumentar la planificación educacional, o bien de los procedimientos educativos que permitan obtener el consenso comunitario en torno a las decisiones que, siendo de interés general, encuentren obstáculos en algunas localidades del país. De los objetivos generales de la política educativa que fueron resumidos al principio de este capítulo, en donde se subraya la necesidad de que los procesos educativos contribuyan a acelerar la movilidad social intergeneracional y el desarrollo económico independiente, se deriva la necesidad de establecer un sistema de planeación capaz de coordinar adecuadamente las siguientes áreas:
Planeación demográfica A esta área correspondería, esencialmente, la modificación y reubicación de la demanda social por educación. Para esto, debe afectar las tasas de crecimiento natural de la población, y combatir tanto la dispersión como la excesiva concentración de los asentamientos humanos. De este modo, se podría ir facilitando la absorción de la llamada “demanda residual” por educación (que es aquélla que se encuentra ubicada en localidades muy pequeñas), así como la normalización de los parámetros de crecimiento del sistema educativo. Planeación del bienestar social Las funciones de esta área consistirían, principalmente, en mejorar la eficiencia interna del sistema a través de diversos mecanismos preventivos, compensatorios y correctivos. Los mecanismos preventivos procurarán combatir los factores que pueden provocar déficits intelectuales y culturales en los niños en condiciones sociales insatisfactorias. Para esto, dichos mecanismos deben mejorar la nutrición pre y post-natal de tales niños, así como asegurarles una atención médica oportuna y eficiente. Por su parte, los mecanismos compensatorios deben proponerse ofrecer a los estudiantes que proceden de los estratos sociales inferiores, los recursos culturales que necesiten para disponer de posibilidades de aprendizaje similares a las de aquellos alumnos que pertenecen a las clases sociales intermedia y superior. Especial importancia tendrían en este rubro las actividades de carácter pre y para-escolar que favorezcan, por ejemplo, la animación de grupos con el fin de favorecer la vertebración social en sentido horizontal, de tal modo que vayan surgiendo, en las comunidades marginadas, diversas oportunidades de aprendizaje y de autoafirmación social. Asimismo, es necesario considerar el papel que puede desempeñar la creación de empleos, de carácter eventual, con lo cual se puede contribuir a abatir la deserción originada en el hecho de que para algunos padres de familia de pocos recursos, es imposible soportar el “costo de oportunidad” de mandar a sus hijos a la escuela. Por último, los mecanismos correctivos pondrán al alcance de aquellos estudiantes que a través del año lectivo experimenten algún atraso escolar, las diversas ayudas psicopedagógicas que pueden necesitar para obtener un nivel de aprendizaje satisfactorio. Entre estos mecanismos pueden mencionarse las “jornadas adicionales” y los “cursos de verano”. Planeación educativa Como es obvio, a la planeación educativa correspondería, por una parte, la función de asignar y administrar el uso de los recursos disponibles para el desarrollo del sistema y, por otra parte, la de planear y supervisar los aspectos cualitativos de la educación que se imparte. Para esto, dicha planeación cuenta con diversos instrumentos tales como la administración de la planta física, de los recursos financieros, del magisterio, de los materiales didácticos y aun de los medios de comunicación colectiva. Mediante una adecuada combinación de estos instrumentos, la planeación puede estar en condiciones de contribuir a mejorar la eficiencia interna del sistema. Así, al administrar los recursos, debe tomar en cuenta las diferentes necesidades que, en materia de aprendizaje, tienen los diversos grupos sociales del país. Estas diferencias plantean, por ejemplo, la necesidad de asignar maestros y otros recursos de un mayor nivel de cualificación, a aquellas unidades escolares que se encuentran localizadas en ambientes cultural y económicamente empobrecidos. Asimismo, dichas diferencias exigen aceptar determinados grados de variabilidad en ciertas áreas de los planes y programas de estudio. Planeación económica En estrecha coordinación con la planeación educativa, la planeación económica es la responsable de asegurar un razonable equilibrio entre el egreso del sistema escolar y el crecimiento de la demanda de fuerza de trabajo. Para avanzar en esta línea, el modelo aquí propuesto requiere:
Como ya habrá podido apreciarse, las características anteriores se derivan de la necesidad de modificar el modelo tradicional de desarrollo económico, de tal manera que las actividades económicas que han funcionado con bajos niveles de productividad reciban la atención que merecen, tanto por su importancia cuantitativa, como por su potencial de absorción de egresados del sistema escolar (y en especial de aquéllos que abandonan el sistema escolar habiendo obtenido unos cuantos grados de instrucción). Entre los instrumentos auxiliares de la política económica que serían relevantes para implementar la planeación propuesta, cabe mencionar:
Organismos necesarios para la planeación Las funciones antes mencionadas incumben prácticamente a la totalidad de las ramas del poder ejecutivo. De ello se desprende la necesidad de instrumentar la planeación educativa a través de los organismos que coordinan las diferentes esferas de acción de la administración federal. Sin embargo, también podría ser necesario crear nuevos mecanismos, especialmente aquéllos que se requerirían para llevar a cabo la planeación al nivel regional, o bien involucrar en este proceso a algunos organismos que hasta ahora han permanecido al margen de la planeación educativa. Tal puede ser el caso, si se juzgase necesario establecer diversas Comisiones Regionales de Planificación Educativa Integral, las cuales podrían constituirse mediante representantes de las diversas Secretarías de Estado que deberían involucrarse en este proceso, así como de los de los gobernadores de las entidades respectivas. Para su funcionamiento eficiente, dichas Comisiones podrían apoyarse en equipos técnicos que contaran con la capacidad necesaria para llevar a cabo los procesos de planeación, mediante la participación de las comunidades en la planeación educativa. A partir de estas consultas, dichos equipos podrían canalizar y aglutinar los servicios y recursos que pueden ofrecer diversas estructuras administrativas (preexistentes en la región, o bien creadas ex profeso), hacia los objetivos globales de carácter intersectorial implícitos en el proceso que aquí se propone. Por esta razón, puede considerarse que el centro de gravedad del proceso que sería llevado a cabo por estos equipos, se encontraría en los esfuerzos encaminados a articular coherentemente las demandas locales con los objetivos de los planes nacionales de desarrollo; y, por la otra, distribuir las funciones que en cada caso corresponderían a las diversas estructuras administrativas que pudieran hacerse cargo de satisfacer tales demandas. Estrategias de implantación a corto plazo Las características sobresalientes del modelo aquí propuesto consisten en:
En suma, el modelo intenta reorientar globalmente el desarrollo a través de una política de educación integral que, partiendo de las aspiraciones de las comunidades locales, se apoyaría en el aprovechamiento racional de todos los recursos virtualmente disponibles en las diversas regiones, con el fin de avanzar hacia la construcción de una sociedad más justa y más humana. Indudablemente, la total implantación de un modelo como el descrito no puede lograrse en el corto plazo. Tampoco es fácil disponer de estructuras administrativas adecuadas a dicho modelo, ni se ha desarrollado todavía el ethos (o cultura) de colaboración, solidaridad, apertura al diálogo (o a la aceptación de los puntos de vista contrarios a los propios), ni puede asegurarse, en fin, que las condiciones objetivas del país sean lo suficientemente propicias como para avanzar en la línea que aquí se ha esbozado. Ya se señalaba anteriormente la necesidad de proceder con cautela al intentar reemplazar los procedimientos tradicionales de planeación, por aquéllos de carácter descentralizado y participativo que hemos propuesto. Esa misma recomendación es válida para los demás aspectos del modelo sugerido. Por tanto será indispensable, en primer lugar, avanzar paulatinamente, tanto en la extensión como en la profundidad de la planeación sugerida. En segundo lugar, será necesario tener en cuenta que la efectiva implantación del modelo necesita basarse en una estrategia de carácter fundamentalmente experimental. De esta manera, sería posible:
Así, pues, parece conveniente que en una primera etapa este proceso de planeación:
Podría pensarse en diversas alternativas, que podrían ser experimentadas simultáneamente en diversas localidades. La primera de ellas se propondría implantar algunos programas de educación compensatoria y correctiva, para beneficiar a estudiantes urbanos de bajo nivel socio-económico. La segunda alternativa tendría por objeto experimentar algunos programas de educación no formal, para apoyar proyectos de desarrollo rural. La tercera, por su parte, desarrollaría cursos de capacitación a las pequeñas y medianas empresas.3
En resumen, puede anticiparse que si la experimentación de medidas de este tipo es efectuada en una forma correcta, la planeación educativa habrá contribuido significativamente al desarrollo de la educación y, por tanto, a la satisfacción de las aspiraciones de los grupos sociales que tradicionalmente han permanecido al margen de los beneficios de la modernización del país.
NOTAS 1. Cf. Armando Labra, Modelos de desarrollo económico (México: UNAM, 1986). 2. Cf. Armando Labra. Entre los hechos a que se refiere el autor, se encuentran: Las fluctuaciones sistemáticamente desfavorables en los precios de los productos exportados por los países subdesarrollados; el proteccionismo de los países industrializados; el estancamiento inflacionario de dichos países (lo que disminuye la demanda de importaciones procedentes de países periféricos); las escasas probabilidades de obtener recursos que permitan financiar los proyectos intensivos de capital en estos últimos países, etc. 3. En la primera hipótesis tendrían que intervenir, además de las autoridades educativas, las organizaciones integrantes del sector salud y las agrupaciones que pudieran colaborar en las actividades para-escolares de carácter compensatorio (grupos juveniles, Centros Populares de Cultura, Grupos Artísticos, etc). En la segunda alternativa sería necesaria, obviamente, la colaboración de aquellas agencias de desarrollo que tengan a su cargo la implementación de los programas aludidos. Por último, la tercera alternativa requeriría la participación de los empleadores públicos y privados que demandaran recursos humanos en las respectivas regiones. |