TERCERA PARTE EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN
CAPÍTULO V EFICIENCIA DE LA
EDUCACIÓN TÉCNICA Y VOCACIONAL EN Introducción Para recuperar las investigaciones realizadas sobre los temas mencionados, se revisó la información que ha sido recogida y sistematizada por el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) de Santiago de Chile, y por el Centro de Estudios Educativos (CEE) de la ciudad de México. Como es sabido, ambas instituciones incorporan regularmente a sus respectivos bancos de datos las investigaciones educativas realizadas o detectadas por más de 20 organismos latinoamericanos y han publicado sendos volúmenes que contienen los resúmenes analíticos de aquellas que se refieren específicamente a la educación técnica y vocacional (o a la relación educación/producción).1 Por esto se puede considerar que la información obtenida a través de estas fuentes refleja, con suficiente seguridad, las principales aportaciones que han hecho los investigadores de la Región al estudio de los temas en que se interesa este trabajo. Al revisar la literatura mencionada, se advirtió que aquellas investigaciones que generan información original sobre los aspectos arriba mencionados son escasas y, en su mayoría, fueron realizadas antes de 1982. Parece, por tanto, que los factores que intervinieron en los retrocesos experimentados en América Latina durante la “década perdida”, también repercutieron negativamente en el desarrollo de las investigaciones interesadas en estos temas. Caracterización de la enseñanza técnica y vocacional El análisis más completo que está disponible acerca de las características de las instituciones que imparten enseñanza técnica y vocacional en América Latina, se encuentra en un trabajo presentado por Claudio de Moura Castro en un seminario organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo, en Noviembre de 1976. El trabajo se basa, a su vez, en dos estudios realizados por el Centro Interamericano de Formación Profesional (CINTERFOR) en 1975, y en otros elaborados por el autor en relación con una institución brasileña.2 Aunque la información proporcionada por el autor es conocida, conviene recordar que la “educación vocacional” está constituida por cursos ofrecidos después de algunos años de educación primaria, cuya finalidad primordial es la de formar obreros calificados; en tanto que las llamadas “escuelas técnicas”, ofrecen estudios correspondientes a los últimos tres años de la enseñanza media y han sido establecidas para capacitar supervisores y “técnicos de nivel medio” (o asistentes técnicos). Como es sabido, las instituciones que ofrecen educación vocacional son financiadas, principalmente, a través de impuestos especiales sobre las nóminas, sobre la importación de maquinaria industrial o sobre espectáculos públicos y no dependen administrativamente de los ministerios de educación.3 Normalmente, ellas son dirigidas por representantes de los trabajadores, los patrones y el gobierno. Estas instituciones ofrecen cursos muy diversos (aprendizaje de menores, capacitación de adultos y formación de supervisores). Su matrícula representó en 1975 entre menos del 1 por ciento y el 3 por ciento de las inscripciones en las escuelas primarias y secundarias. Sus egresados también representaron proporciones muy bajas (entre el 0.1 por ciento y poco más del 3 por ciento) de la mano de obra industrial empleada.4 Las escuelas técnicas, en cambio, forman parte de los sistemas educativos regulares y son financiadas a través de los presupuestos gubernamentales ordinarios. Su aparición ha estado asociada —en varias regiones del mundo— con políticas encaminadas a extender la educación obligatoria,5 o bien con las que buscan ofrecer, opcionalmente, oportunidades escolares a estudiantes procedentes de los sectores de menores ingresos, para que sus integrantes puedan permanecer en el sistema educativo más allá de la educación primaria. De acuerdo con la UNESCO,6 es posible distinguir, actualmente, dos tendencias: por un lado, se observa que en Asia y Norteamérica se ha optado por instrumentar currícula diversificados en la misma institución escolar (lo que ha dado lugar a la escuela secundaria comprensiva, a las escuelas secundarias y a los colegios comunitarios). Por otro lado, se advierte que en Africa, América Latina y Europa (incluyendo los países del Este) se ha preferido una diversificación morfológica, que se refleja en la existencia de instituciones que se distinguen entre sí, de acuerdo con la orientación de sus respectivos currícula. De esta diferenciación ha surgido el contraste entre las escuelas técnicas, orientadas hacia la capacitación para el trabajo, y las que ofrecen cursos propedéuticos. Sin embargo, como lo haremos notar más adelante, algunos países latinoamericanos también han instrumentado, parcialmente, la diversificación curricular intrainstitucional (característica de las escuelas secundarias comprensivas). Conviene recordar que las principales implicaciones de la diversificación se refieren a las posibilidades de ingresar a instituciones de enseñanza superior. En Norteamérica y Asia, todos los egresados de las escuelas secundarias pueden ingresar, en principio, a instituciones de nivel terciario.7 En cambio, en los países que han optado por la diferenciación interinstitucional, este acceso está restringido de antemano a los egresados de las escuelas que ofrecen estudios generales (o propedéuticos). Tasas de costo-beneficio
obtenidas a través de las inversiones Como se sabe, los economistas neoclásicos —cuyo pensamiento es el que orienta las políticas instrumentadas a la luz de los proyectos neoliberales que están siendo implantados en casi todo el mundo— consideran que los gastos educativos pueden ser recuperados a través de los ingresos marginales que se obtienen cuando se cursa un determinado nivel de educación; pues los ingresos asociados a cada nivel educativo deben ser, en promedio, superiores a los que se asocian a los niveles anteriores. A la luz de ese pensamiento, también se ha planteado la hipótesis de que, en virtud de su mayor especificidad ocupacional, la enseñanza técnica permite que sus egresados se desarrollen profesionalmente en condiciones más favorables que las de quienes proceden de las ramas educativas de carácter propedéutico. Sin embargo, los datos obtenidos a través de varias investigaciones realizadas en América Latina, no han soportado esta predicción. Estas investigaciones han seguido tres vertientes. La primera corresponde a las investigaciones que han comparado los salarios de los egresados de las escuelas técnicas —así como las tasas a las que se incrementan esos salarios por cada año de experiencia laboral— con datos correspondientes a egresados de escuelas propedéuticas.8 La segunda vertiente corresponde a las investigaciones que han comparado las tasas de costo-beneficio resultantes de las inversiones en escuelas técnicas, con las obtenidas a través de las inversiones dedicadas a las instituciones de formación profesional (o de enseñanza vocacional).9 Por último, la tercera corresponde a aquellas investigaciones que han comparado los salarios de egresados de escuelas diversificadas (o comprehensivas) con los de escuelas técnicas tradicionales.10 Oferta y demanda de egresados de la enseñanza técnica Las decisiones de invertir en enseñanza técnica se orientan, según el paradigma neoclásico, por el comportamiento de la productividad económica y la empleabilidad de los egresados de esta modalidad educativa. Estas variables dependen, a su vez, de las relaciones que existan entre la oferta y la demanda para esos egresados. Las investigaciones realizadas sobre este tema reflejan, entre otras cosas, que los egresados de las escuelas técnicas han ingresado a mercados de trabajo cuya demanda ha resultado más estrecha que la oferta.11 Ello produjo dos efectos distintos. Por un lado, una proporción importante de los estudiantes de las escuelas técnicas prefirieron continuar sus estudios en el nivel superior del sistema educativo. Por otro lado —según se observó en México— sólo el 45 por ciento de los egresados que no siguieron estudiando obtuvieron empleos en el sector moderno de la industria de transformación o en empresas ligadas al gobierno.12 Además, aquéllos que ingresaron al sector moderno tuvieron que aceptar ocupaciones desempeñadas por quienes habían adquirido, en promedio, una escolaridad inferior a la suya. Estas disparidades, en el caso de las mujeres, son todavía de mayor magnitud. Por otra parte, se ha comprobado que el salario de estos egresados está determinado por el segmento del mercado de trabajo en el que estos individuos logran insertarse. Los que en 1979 ingresaron en México al sector informal obtuvieron —no sólo al incorporarse al mercado, sino a través de su vida activa— salarios inferiores a los de quienes consiguieron empleo en los sectores modernos. Así pues, el salario no depende tanto de la escolaridad alcanzada, cuanto de las características tecnológicas y sociales del contexto en el que los egresados utilizan su escolaridad. En otras palabras, el mercado de trabajo está estructurado de tal manera que provoca profundos contrastes entre los niveles de vida de quienes laboran en el mismo. Ello refleja, pues, una serie de fenómenos no predichos por la teoría del capital humano; ya que, según ésta, la productividad de la educación debe ser homogénea en la totalidad del sistema productivo. Ahora bien, según los razonamientos neoclásicos, bastaría distribuir la educación en una forma más homogénea para mejorar la distribución del ingreso. Esos razonamientos se basan, sin embargo, en observaciones muy superficiales, que captan las relaciones entre los salarios y los niveles educativos. Pero los análisis citados señalan que si, en igualdad de condiciones, se siguiera expandiendo la enseñanza técnica, los egresados de la misma se verían obligados a refugiarse en los sectores informales de la economía, ya que los sectores modernos no ofrecen las oportunidades laborales que serían necesarias para absorber a los nuevos egresados. Tendencias en el financiamiento de la enseñanza técnica Los resultados de varios estudios que, como los citados anteriormente, fueron realizados con la finalidad de evaluar la productividad de las inversiones dedicadas a la enseñanza técnica, han tenido repercusiones, tanto en la orientación que han seguido —durante las décadas más recientes— las políticas de financiamiento, como los flujos de recursos dedicados a apoyar esta modalidad educativa. Financiamiento internacional El organismo internacional que ha canalizado más apoyos al desarrollo de la enseñanza técnica y vocacional es —según lo afirma la propia institución— el Banco Mundial. En efecto, la asistencia internacional a la educación técnica y formación profesional en los años ochenta alcanzó un promedio anual de cerca de 600 millones de dólares.13 De esa cantidad, el citado Banco aportó el 45 por ciento; otros organismos multilaterales proporcionaron el 25 por ciento y los organismos bilaterales el 30 por ciento. Para esto fue necesario que, entre 1963 y 1976, el organismo citado dedicara el 40 por ciento de su financiamiento educativo total a la formación profesional y técnica de niveles secundario y postsecundario. Más de la mitad de esos recursos se canalizaron a escuelas de formación profesional y de secundaria diversificada.14 Sin embargo, “las evaluaciones efectuadas hacia finales de los años setenta comenzaron a plantear dudas en cuanto a la eficacia en función de los costos de la formación profesional escolarizada, especialmente en escuelas diversificadas. Los altos costos, los bajos niveles de uso de los servicios, el exceso de graduados y la dificultad para predecir la demanda de habilidades fueron algunas de las dificultades mencionadas”. En consecuencia, “la orientación del financiamiento del Banco comenzó a cambiar, de la educación secundaria diversificada y profesional hacia la formación profesional en centros especializados y la creación de entidades nacionales de capacitación”.15 Ahora bien, según lo observa el mismo Banco, “la ayuda para educación y formación profesional —que se ha concentrado en fortalecer la capacitación previa al empleo en varios niveles— ha beneficiado a sólo una pequeña parte de los jóvenes en escuelas o instituciones de capacitación” y, por otra parte, “la gran cantidad de ayuda internacional ha contribuido a establecer una base de capacidad de adiestramiento en la mayoría de los países, pero también a una ampliación excesiva de esa capacidad en algunos”.16 Canalización de los
impuestos especiales hacia programas Como lo hicimos notar anteriormente, proporciones importantes del financiamiento de los institutos de formación profesional que siguen el modelo introducido en Brasil en la década de los cuarenta (los cuales ofrecen cursos de capacitación al margen del sistema de educación formal), han procedido, en la mayoría de los casos, de impuestos sobre las nóminas. Por tanto, estos impuestos han servido, tradicionalmente, para canalizar recursos financieros a la capacitación ofrecida por el sector público. Más recientemente, sin embargo, esta estrategia de financiamiento está cambiando (muy a tono, con las características de la estrategia neoliberal de desarrollo que se está adoptando actualmente en casi todo el mundo). En Brasil, los patrones pueden retener una porción de los impuestos arriba mencionados, para usarla en la contratación directa de servicios de capacitación. En Chile, el subsidio que se canalizaba hacia este objetivo (basado en sobretasas tributarias), ha sido reemplazado por un sistema de contratación de servicios, ofrecidos en forma competitiva por el sector público y el privado. En Colombia, se ha considerado eliminar el impuestos a las nóminas, obligando, en cambio, a los institutos de formación —que han funcionado satisfactoriamente durante 20 años— a competir por la obtención de fondos.17 Reembolso de los gastos en capacitación hechos por las empresas El mismo efecto que producen los cambios arriba descritos —al transferir al sector privado la facultad de seleccionar los programas de capacitación financiados por el Estado— se obtiene a través de otra modalidad, que hasta ahora ha sido ensayada fuera de América Latina, la cual consiste en reembolsar a las empresas las erogaciones que ellas han destinado al financiamiento de programas de capacitación dirigidos a sus propios obreros. Como esta alternativa también es congruente con las políticas de “adelgazamiento” del sector público, no es difícil que más adelante sea adoptada por algunos gobiernos de la Región. Privatización del
financiamiento de la capacitación impartida Por otra parte, se han registrado experiencias en las que las instituciones públicas han optado por ofrecer cursos nocturnos de capacitación o actualización, sujetos al pago de colegiaturas.18 Según el Banco Mundial, las escuelas privadas o las públicas que, mediante el pago de colegiaturas, ofrecen cursos de características semejantes a los de las privadas, prosperan cuando los mercados laborales premian el gasto privado en capacitación. Consideramos necesario recordar, sin embargo, que los diferenciales salariales asociados con estos cursos pueden ser atribuibles —al menos parcialmente— al “credencialismo”. Como es sabido, este fenómeno se desarrolla cuando la oferta de determinado tipo de trabajo excede a su demanda. Por tanto, no se puede afirmar con certeza —a pesar del éxito económico al que puedan conducir los cursos mencionados— que ellos incrementen realmente, en todos los casos, la productividad de sus alumnos. Al menos una parte de los diferenciales mencionados podría ser atribuida, de acuerdo con esta observación, a que los respectivos cursos estén impulsando el desarrollo de la “espiral de las calificaciones”. Como es sabido, esta dinámica produce el efecto de que quienes disponen de mayores niveles de educación formal (expresados en diplomas y certificados), van desplazando paulatinamente de las distintas ocupaciones (o impidiendo la posibilidad de obtener empleo) a quienes no alcanzaron esos niveles educativos. Financiamiento de programas de capacitación industrial para las mujeres Como es sabido, en América Latina —como en otras regiones del llamado tercer mundo— las mujeres no han participado, en las mismas proporciones que los varones, en la fuerza de trabajo industrial. Independientemente de que esta tendencia se está modificando —a través de la mayor participación femenina en algunas de las ocupaciones propias de las “industrias maquiladoras”— en varios países de la Región se ha optado por generar programas orientados a capacitar a estas personas para el desempeño de aquellas ocupaciones que, tradicionalmente, no han estado a su alcance. El Reporte del Banco Mundial19 transcribe los resultados obtenidos, a través de programas de este tipo, en Jamaica, Chile y la República Dominicana. A estos datos podemos añadir los generados a través de otro proyecto, que fue desarrollado en México.20 Entre los factores que han favorecido el éxito de algunos de estos programas se mencionan: el que, al difundirlos, se haya invitado explícitamente a las mujeres a participar en ellos; el haber establecido mecanismos de asesoría, orientación y colocación no oficial; y el compromiso de los patrones de contratar a las egresadas por un período de prueba. Por supuesto, no todos los programas han sido exitosos. Entre los obstáculos más comunes, se menciona (además de la ausencia de algunos de los factores a los que se acaba de aludir) el escaso nivel de dedicación del personal para el logro de los objetivos propuestos. Como se puede apreciar, estos programas se fundamentan en criterios de equidad, lo que resulta de la mayor importancia, si se consideran las adversas condiciones en que generalmente se encuentran las candidatas a participar en estas experiencias. Conviene, pues, promover estas acciones en forma adecuada (lo que exige disponer, entre otras cosas, de estimaciones confiables acerca del comportamiento de la demanda y oferta de recursos humanos). Comentarios Como se habrá apreciado, las tendencias registradas en este capítulo se refieren a la capacitación que es necesaria para desempeñar ocupaciones en los sectores modernos de la economía. En lo expuesto se advierte, por una parte, que las corrientes de financiamiento se están orientando, prioritariamente, hacia programas de formación vocacional. Esto se debe, probablemente, a la mayor versatilidad que estos programas tienen, en relación con la enseñanza técnica escolarizada; así como a los mayores coeficientes de efectividad de costos con los que éstos generalmente funcionan, si tales coeficientes son comparados, también, con los de la citada enseñanza. Por otra parte, los datos indican, claramente, una tendencia hacia la privatización de estos programas o, por lo menos, hacia una mayor participación del sector privado en la orientación y selección de los mismos. Esto, como ya lo señalamos, es congruente con las características del modelo neoliberal de desarrollo que se ha adoptado en la Región durante los últimos años; pues éste, como es bien sabido, se apoya fundamentalmente en las fuerzas del mercado. Seguramente, quienes han impulsado estas tendencias, suponen que a través de ellas se podrá lograr la deseada convergencia entre la oferta y la demanda que correspondan a cada una de las ocupaciones que se vayan generando en las economías de la Región. Empero, como lo comentaremos en seguida, es muy probable que tal equilibrio sólo pueda lograrse a través de una fuerte contracción de la oferta de capacitación. Financiamiento de programas
de capacitación para el desempeño Como el modelo de desarrollo basado en la apertura comercial no está orientado a promover el pleno empleo —pues sólo funcionará eficazmente por medio de una sustitución más rápida de mano de obra (poco calificada), por tecnologías intensivas de capital—21 se ha reconocido la necesidad de que tanto la enseñanza técnica, como los programas de formación profesional se orienten a satisfacer las necesidades de capacitación de aquellos sectores de las poblaciones latinoamericanas que no podrán encontrar empleo en los sectores modernos de los respectivos sistemas productivos. Dado que los problemas de empleo y subempleo se han venido manifestando durante varias décadas en América Latina, también se ha venido discutiendo la conveniencia de canalizar recursos hacia el financiamiento de programas de capacitación orientados hacia el desarrollo de actividades económicas por cuenta propia.22 La complejidad del asunto nos ha llevado a la conclusión de que estos últimos programas no pueden ser efectivos si no forman parte de estrategias más amplias. De diversos análisis efectuados al respecto, hemos podido deducir la necesidad de que la capacitación sea apoyada, entre otras cosas, por medio de un conjunto de mecanismos y políticas que, por una parte, disminuyan la vulnerabilidad que caracteriza a los pequeños productores en mercados generalmente oligopólicos; y, por otra, agilicen el acceso de los microempresarios a los recursos crediticios y a diversos tipos de asistencia técnica.23 Cabe señalar, al respecto, que el reporte del Banco Mundial (que se ha venido citando) transcribe datos de dos experiencias, procedentes de otros continentes, que pueden ser relevantes para América Latina.24 La primera se refiere a la capacitación para el empleo por cuenta propia en zonas rurales.25 La segunda, a la capacitación de microempresarios urbanos.26 La escuela a la que se refiere el primer caso, tomó la decisión —con base en los resultados de una encuesta— de revisar su plan de estudios, con el propósito de reemplazar la enseñanza de un oficio (como la carpintería o la albañilería) por la capacitación en destrezas múltiples, la incorporación de oficios tradicionales útiles y la flexibilización de la oferta de cursos. Un estudio de seguimiento de egresados del nuevo programa encontró que más del 90 por ciento de éstos estaban empleados. Más de la mitad tenía empleos por cuenta propia en pequeños pueblos, o en éstos y las zonas urbanas, a la vez. El segundo caso corresponde a un programa de servicios, orientado a fomentar la capacidad empresarial en diversas actividades económicas de pequeña escala. Los participantes se inscriben en cursos nocturnos de 90 días de duración, si tienen experiencia de trabajo, o en cursos intensivos de seis semanas, en régimen de tiempo completo, si no cuentan con esa experiencia.27 En 14 años de funcionamiento del programa, se han formado alrededor de 8000 nuevos empresarios y establecido 3000 empresas industriales, que emplean entre tres y cinco personas cada una. El Reporte señala que el 80 por ciento de las empresas estudiadas a través de una encuesta, eran rentables después de cinco años; y que un 60 por ciento de los egresados había emprendido algún negocio.28 Conclusiones El recorrido realizado a través de este capítulo conduce a diversas conclusiones, que serán presentadas bajo cuatro categorías analíticas, a saber: 1) Situación en que se encuentran las investigaciones realizadas, en América Latina, sobre estos temas. 2) Tendencias que han seguido las políticas de financiamiento de los programas que aquí fueron analizados. 3) Políticas de capacitación de recursos humanos para los sectores formales de los sistemas productivos; y 4) Políticas de capacitación para desarrollar actividades económicas por cuenta propia, en los sectores menos desarrollados de las economías de la Región. Situación de las investigaciones sobre estos temas Es indudablemente necesario actualizar la información y los análisis sobre la temática aquí abordada. Las condiciones de las economías latinoamericanas han sufrido, como es sabido, transformaciones muy profundas durante la última década. Es probable que la direccionalidad de los resultados detectados durante la década anterior no haya variado significativamente, aunque los problemas observados hasta entonces se han agravado, como consecuencia de la recesión por la que han atravesado nuestros países durante el período mencionado. La medida en la que estos supuestos se han cumplido sólo podrá conocerse, sin embargo, a través de un mayor impulso a las investigaciones interesadas en estos temas. Tendencias que han seguido
las políticas de financiamiento Las políticas en este campo se están orientando, por un lado, a distribuir el peso de las contribuciones al financiamiento de la educación, de acuerdo con el criterio de la “apropiabilidad de los beneficios”; y, por otro, a canalizar esas contribuciones hacia los diferentes tipos de programas de capacitación, a través de mecanismos de compra-venta. (Esto último significa, como aquí se decía, transferir a los empleadores la facultad de financiar —o comprar— los programas que juzguen más pertinentes, en un mercado en el que las diferentes instituciones que ofrecen esos programas tengan que competir, entre sí, por vender sus servicios). Como se dijo al principio de este capítulo, el modelo que está siendo sustituido por estas políticas había sido diseñado para obtener recursos —para el financiamiento de la educación técnica y vocacional— a través de mecanismos fiscales (los cuales, por su propia naturaleza, permitían distribuir el peso de esas contribuciones en forma proporcional a la capacidad de pago de los contribuyentes y no necesariamente de acuerdo con las necesidades de los mismos). Los recursos obtenidos a través de esta vía fueron canalizados hacia el financiamiento de instituciones administradas en forma tripartita (por los gobiernos, los empleadores y los trabajadores). Por tanto, siempre estuvo abierta la posibilidad de satisfacer, tanto las necesidades de capacitación identificadas por los empleadores privados, como aquellas otras, de naturaleza social, identificadas y jerarquizadas por los gobiernos o los propios trabajadores. Ahora bien, en la medida en que se vaya extendiendo el modelo basado en el funcionamiento del mercado, los empleadores sólo dedicarán a la capacitación los recursos que sean necesarios para satisfacer sus propias necesidades y no los montos que han estado aportando de acuerdo con su capacidad de hacerlo. Por otra parte, los programas demandados serán, evidentemente, aquellos que satisfagan las necesidades concretas de los empleadores (o las de aquellos empleados que, por ocupar altos cargos, tengan capacidad para pagar colegiaturas). En consecuencia, los Estados dispondrán de menores recursos para impulsar la capacitación orientada hacia el sector social del aparato productivo, y los productores integrados a este sector difícilmente dispondrán de los recursos necesarios para financiar programas destinados a satisfacer sus necesidades específicas. También se hizo notar en el capítulo, que estas tendencias a privatizar la capacitación se basan en el supuesto de que los mecanismos de mercado pueden llegar a ser más eficaces —comparados con los que hasta ahora han venido operando— para aproximar las ofertas de capacitación hacia sus respectivas demandas. Sin embargo, los efectos esperados sólo podrán lograrse, como aquí fue señalado, a través de una fuerte contracción de la oferta, que sería inducida por el lento crecimiento que, en el modelo de desarrollo basado en la automatización, tendrá la demanda correspondiente. Bajo este esquema seguirán, pues, esperando respuesta las demandas de capacitación de los sectores mayoritarios, que no puedan tener acceso a los empleos existentes en las empresas modernas. Políticas de capacitación
de recursos humanos para los sectores Es muy probable que se hayan venido ensayando diversos modelos de capacitación en América Latina, con el objeto de localizar aquellos que resultasen capaces de satisfacer, en mayor medida, los requerimientos de equidad en la distribución de las oportunidades educativas, de utilización eficiente de los recursos disponibles según lo refleje el comportamiento de los coeficientes de costo-beneficio, y de eficacia (en relación con la satisfacción de las demandas de recursos humanos generadas en el sistema productivo). Los resultados de los estudios aquí reseñados indican que será difícil satisfacer simultáneamente esos tres criterios, al menos mientras no se modifiquen los escenarios actualmente existentes. Por un lado, parece estar suficientemente aclarado que la enseñanza vocacional (impartida por instituciones independientes de los ministerios de educación) es la que funciona con los coeficientes de costo-beneficio más favorables. Es probable, además, que ese modelo sea capaz de responder, con mayor rapidez, a las necesidades de los empleadores. Sin embargo, la enseñanza vocacional —en las condiciones actualmente vigentes— no puede contribuir a mejorar la distribución de las oportunidades educativas, ya que está dirigida a quienes abandonaron el sistema educativo regular. Por otro lado, se dispone de suficiente información como para afirmar que el modelo de educación secundaria diversificada es el más indicado para mejorar la distribución de las oportunidades educativas. (Como se sabe, el curriculum de esas escuelas permite cumplir, simultáneamente, funciones propedéuticas y de capacitación para el trabajo). Sin embargo se ha constatado, a través de diversos estudios aquí reseñados, que esas escuelas no generan a través de la productividad de sus exalumnos beneficios económicos superiores a los obtenidos por los egresados de las escuelas técnicas tradicionales; y que los beneficios que estas escuelas generan, a su vez, no son superiores a los obtenidos por los egresados de la enseñanza vocacional. Por tanto, la enseñanza secundaria diversificada no satisface el criterio referido a la utilización más eficiente de los recursos que le han sido asignados. Así pues, es muy probable que el dilema que existe, en las condiciones actuales, entre optimizar el uso de recursos y mejorar la distribución de oportunidades educativas, sólo pueda ser resuelto a través de una modificación en la administración de los currícula en que se basan las escuelas secundarias diversificadas. Por un lado, es necesario que estas escuelas conserven su carácter propedéutico. También es necesario que mantengan, en sus currícula, los aspectos teóricos de aquellas áreas curriculares encaminadas a crear y transmitir la cultura científico-tecnológica, necesaria para participar en actividades productivas. Por otro lado, los currícula deberían abrir espacios para recibir capacitación para el trabajo, en las instituciones que impartan educación vocacional. Esta capacitación podría recibirse mientras se asiste a las secundarias diversificadas o, si fuera necesario, en períodos especialmente programados para este fin. Políticas de capacitación
para desarrollar actividades económicas Como se recordará, aquí se hizo notar que los programas de capacitación encaminados hacia el desarrollo de las actividades económicas a que se refiere este apartado, sólo pueden ser efectivos si forman parte de un conjunto de mecanismos y políticas que, por una parte, disminuyan la vulnerabilidad que caracteriza a los pequeños productores en mercados generalmente oligopólicos; y, por otra, agilicen el acceso de los microempresarios a los recursos crediticios y a diversos tipos de asistencia técnica. Es necesario agregar que lo anterior sólo será factible, cuando la capacitación para los sectores tecnológicamente rezagados forme parte de una estrategia general, encaminada a consolidar un sistema productivo controlado democráticamente, pues sólo así se puede esperar que el mismo sea capaz de responder a los requerimientos de las clases mayoritarias de la sociedad. Concretamente, es indispensable defender, a través de estos programas, el mercado interno de cada país, mediante el fortalecimiento de pequeñas y medianas empresas que sean capaces de aportar materias primas, servicios (de apoyo a la producción y al consumo) y otros insumos a las unidades productivas que estén en condiciones de generar bienes —de capital y de consumo— en condiciones internacionalmente competitivas. Desde hace varios años, hemos pensado que para que esto sea posible, es necesario impulsar el desarrollo de unidades productivas de propiedad compartida o, por lo menos, de unidades organizadas a partir de estructuras que aseguren el control democrático de las mismas. La consolidación de ese sistema requiere, obviamente, la instrumentación intencional de un conjunto de políticas, encaminadas a contrarrestar los efectos inerciales del desarrollo del sistema productivo, pues éste tiende, por su propia naturaleza, hacia la creciente monopolización, la mayor concentración del poder, y el desplazamiento del factor trabajo, sin una adecuada creación de empleos alternativos. Sin embargo, es fácil inferir que, al intentar la consolidación de ese sistema, será indispensable dedicar especial atención a la productividad de las empresas y, por tanto, a la organización y desarrollo tecnológico de las mismas. Así pues, si bien es indispensable que el sector productivo se organice de conformidad con los principios aquí esbozados, también lo es asegurar que su desarrollo se base en la generación y transferencia de tecnologías apropiadas que, por una parte, garanticen la competitividad internacional de las empresas y, por otra, favorezcan la utilización de la mano de obra disponible en los respectivos países.
NOTAS 1. Cf. Ernesto Shiefelbein, J. De Simone y Martha Zeballos, comp., Educación Técnica y Vocacional: Resúmenes Analíticos Monotemáticos 3 (Santiago: UNESCO-REDUC, 1991); Rolando Maggi, comp. Resúmenes Analíticos 7 (México: CEE, 1990). 2. La institución aludida es el Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial -SENAI-, fundado en 1942. Cf. Claudio de Moura Castro, “Financiamiento de la Educación Vocacional en América Latina”, Financiamiento de la Educación en América Latina, eds. Mario Brodersohn y Ma. Esther Sanjurjo (México: Fondo de Cultura Económica, 1978). 3. También existen algunas instituciones sostenidas por empresas privadas, que se dedican a capacitar al personal de las instituciones que las financian. Asimismo, algunas escuelas vocacionales privadas ofrecen cursos paralelos a los de las públicas, u otros que no han sido considerados por estas últimas. 4. Según el CINTERFOR, hacia 1987 los institutos de formación profesional, establecidos en 12 países latinoamericanos, matricularon a más de tres millones de personas, cifra que equivale al 37 por ciento de la matrícula total en la educación secundaria en esos mismos países. Cf. Banco Mundial, Educación Técnica y Formación Profesional (Washington: Banco Mundial, 1991) 52. 5. Cf. UNESCO, World Education Report (Paris: UNESCO, 1991) 58 6. Cf. UNESCO 58 7. Por supuesto, las probabilidades de tener acceso efectivo a la educación de nivel terciario dependen, entre otras cosas, del curriculum cursado al interior de la secundaria comprensiva, lo que, a su vez, está condicionado por diferentes factores externos al sistema escolar. 8. Cf. Carlos Muñoz Izquierdo y P.G. Rodríguez, “Enseñanza Técnica: ¿Un Canal de Movilidad Social para los Trabajadores?”, Revista Latinoamericana de Estudios Educativos X.3 (1980). 9. En Colombia, se observó que el mercado laboral no premia en forma especial a quienes cursaron algún año de bachillerato técnico, ya que éstos tienen perfiles de ingreso similares a los de los obreros calificados con algún año de secundaria, y a los de los obreros que, después de la educación primaria, cursaron estudios vocacionales en el SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje). Cf. Alvaro Reyes y Martha I. de Gómez, “El Papel y las Posibilidades de la Educación Técnica: El Caso de Colombia”, Ensayos ECIEL 7 (Río de Janeiro: Programa ECIEL, Agosto 1980/Julio 1981). Cabe señalar que esta conclusión es similar a las obtenidas a través de otros estudios que fueron realizados, respectivamente, Chile e Israel. El primero es una tesis doctoral, en la que fueron comparadas las tasas de retorno de las escuelas técnicas con las de un programa de aprendizaje, encaminado hacia ocupaciones equivalentes. El autor encontró que, al contrario de lo que podía suponerse, los retornos de este programa exceden a los de las escuelas mencionadas. Cf. Oscar Corvalan, El Aprendizaje en la Industria. Evaluación de una Experiencia Chilena (Montevideo: CINTERFOR, 1980). El segundo estudio, comparó las tasas de retorno de diversos modelos de capacitación, incluyendo los impartidos a través de escuelas técnicas. Su autor afirma: “No son estadísticamente significativas las diferencias entre los salarios de quienes fueron entrenados a través de diversos medios, aun cuando las modalidades de entrenamiento varían en duración, curriculum y tipos de alumnos. Los costos, por tanto, varían considerablemente. El método menos formalizado es tres veces menos caro que el más formalizado. Cf. M.E. Borus, “A Cost Effectiveness Comparison of Vocational Training for Youth in Developing Countries: A Case Study of Four Training Modes in Israel”, Comparative Education Review 21.1 (1977). 10. En 1980, fue publicada una evaluación de la enseñanza media diversificada que había sido introducida en El Salvador, a través de la reforma educativa efectuada entre 1967 y 1972. Entre las conclusiones obtenidas, transcribimos las siguientes:
Un estudio muy similar al anterior, realizado en Colombia (con datos recogidos en 1981), con el fin de evaluar el impacto económico de los Institutos Nacionales de Educación Media (INEMs) (a través de los cuales fue introducido en ese país el curriculum comprensivo), partió de una comparación de egresados de estos institutos con ex-alumnos procedentes de escuelas no diversificadas (pero que cursaron estudios en las mismas áreas). Sus autores encontraron, entre otras cosas, lo siguiente:
11. De acuerdo con datos publicados por el Banco Mundial, las relaciones existentes entre los egresados de los sistemas de capacitación, y el número de empleos que son creados durante el mismo lapso para ellos, oscila entre 5/1 a l2/1 en diversos países de la Región. Esto es más grave, por supuesto, en aquellos casos como el colombiano, en donde el empleo industrial —globalmente considerado— ha sufrido contracciones en términos absolutos. 12. En Colombia se encontró que dos terceras partes de los egresados de las escuelas secundarias técnicas no ocupan el puesto de técnicos de nivel medio, sino los de obreros u operarios calificados. Asimismo, se detectó que quienes no concluyen estos estudios —que son las nueve décimas partes de los que ingresan, muchos de los cuales se graduaron del ciclo inferior de la enseñanza media como “expertos” o “peritos industriales”— se orientan casi en su totalidad a engrosar las filas del proletariado industrial como obreros calificados. Cf. Reyes y Gómez, Agosto 1980/Julio 1981. 13. Cabe señalar que esta cifra representa más del triple de la de 180 millones, que dedicaron anualmente los mismos organismos internacionales a la educación primaria. 14. Cf. Banco Mundial capítulo 6. 15. Cf. Banco Mundial capítulo 6. 16. Cf. Banco Mundial capítulo 6. 17. Cf. Banco Mundial, “Reporte CINTERFOR/OIT 1991", Educación Técnica y Formación Profesional (Washington, D.C.: Banco Mundial, 1991). 18. En esta situación se encuentra el Instituto Politécnico de Zimbabwe, en cuyos cursos nocturnos están matriculados alrededor de 700 estudiantes. Los ingresos por colegiaturas permiten generar un 20 por ciento de superávit a la institución citada. 19. Cf. Banco Mundial 71 20. Melba Pinedo, Programa de Capacitación de Mujeres para la Industria de la Construcción (México: Universidad Iberoamericana, 1987). 21. En este sentido, la viabilidad del modelo —que, como decíamos, sólo puede funcionar con altos coeficientes de capital/trabajo— depende de la magnitud e intensidad de las inversiones extranjeras, a través de las cuales pueden ser transferidos a los países menos desarrollados las tecnologías y los capitales procedentes del llamado primer mundo. Este modo de producción, sin embargo, no está orientado hacia el fortalecimiento de los mercados internos. El hecho de que el modelo de desarrollo —que está siendo sustituido— no haya sido capaz de construir estos mercados, explica, al menos parcialmente, los exagerados incrementos que debieron experimentar las deudas externas de los países de la Región, lo que condujo a las “crisis” que todos conocemos. Desafortunadamente, no nos parece muy plausible, al menos a mediano plazo, el nuevo planteamiento de la UNESCO-CEPAL, el cual parte del supuesto de que los países latinoamericanos pueden estar en condiciones de generar esas tecnologías por sí mismos. Cf. UNESCO-CEPAL, Transformación Productiva con Equidad (Santiago: OREALC, 1991). Como todos los países de la Región (y algunos otros ubicados fuera de la misma) están compitiendo por los mismos recursos, no podemos tener la certeza de que las inversiones puedan fluir hacia nuestros países, en las proporciones necesarias para poder ocupar productivamente a proporciones significativas de las poblaciones económicamente activas de la Región. 22. La posibilidad de combatir el desempleo a través del fomento de actividades económicas por cuenta propia ha sido analizada, principalmente, por el Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe (PREALC). La conveniencia de diseñar los programas de capacitación correspondientes ha sido considerada, entre otros, por Oscar Corvalán (desde el Centro para la Investigación y el Desarrollo de la Educación -CIDE- de Santiago de Chile). 23. Este comentario se basa en diversas observaciones. Cabe recordar, en primer lugar, que el seguimiento de egresados de escuelas técnicas (que publicamos en 1980) mostró claramente que, entre los factores determinantes del salario de esos sujetos, ocupa un lugar destacado el sector de la economía en el que ellos trabajan. (Aquéllos que lo hacen en el sector informal, obtienen ingresos inferiores a los de quienes encontraron empleo en el sector formal). En segundo lugar, como lo hicimos notar anteriormente, la investigación sobre microempresas que llevamos a cabo en la ciudad de México permitió apreciar que los sujetos de mayor escolaridad, obtienen mayores ingresos que los correspondientes a los demás microempresarios ubicados en el mismo sector. Cf. Carlos Muñoz Izquierdo y R.M. Lira, “Capital Cultural, Dinámica Económica y Desarrollo de la Microempresa en la Ciudad de México”, Revista Latinoamericana de Estudios Educativos XIX.4 (1989). Al considerar, por una parte, que quienes se encuentran en el sector informal perciben ingresos menores que los de quienes trabajan en el formal; y, por otra parte, que la escolaridad de los primeros influye en su salario, es plausible plantear la hipótesis de que una capacitación adecuada a las condiciones del sector informal (sumada a otros factores), puede contribuir a reducir las diferencias observadas entre los salarios de quienes se encuentran trabajando en cada uno de los sectores mencionados. Por otra parte, la complejidad de los problemas que enfrentan, en México, los programas dedicados a fomentar actividades económicas en el sector informal (de la que se desprende la naturaleza de los programas de capacitación que podrían ser pertinentes), puede apreciarse en una encuesta realizada, en 1984, entre diversos tipos de unidades productivas correspondientes a dicho sector. Cf. Carlos Muñoz Izquierdo et. al., Análisis de Proyectos Encaminados a Promover el Autoempleo (México: INEA, 1984). 24. Cf. Banco Mundial 68. 25. Se trata de la “Escuela Legruki de Formación Profesional” de Tanzania. 26. Esta experiencia corresponde al Entrepreneurship Development Program del estado de Gujarat, en la India. Según el mismo Reporte, más de 50 entidades de más de 20 estados indios tienen actualmente programas semejantes. 27. Los cursos abarcan diversos temas. Los alumnos preparan informes sobre sus proyectos, realizan viajes de estudios a industrias seleccionadas, reciben capacitación técnica y asesoría individual intensiva. 28. Los datos transcritos fueron publicados en 1986. |