TRANSFORMACIONES EN CURSO
EN EL SISTEMA EDUCATIVO ARGENTINO
*Cecilia Braslavsky
RESUMEN
En el presente texto se ofrece la hipótesis de que
la educación argentina atraviesa un proceso de profunda transformación, caracterizado
por un protoconsenso respecto de la orientación de esa transformación: mayor
calidad con márgenes variables de preocupación por la eficiencia y la equidad;
descentralización y participación con interpretaciones diferentes acerca de su sentido;
y necesidad de protagonismo activo de diferentes actores en la cosa educativa, con
variaciones respecto de qué actor debe ocuparse de cuáles aspectos. Se ofrecen avales
empíricos para demostrar que la transformación ocurre en distintos planos, en particular
en el institucional y en el curricular, y en menor medida y a partir de una fecha mucho
más reciente también en el económico-financiero. Al mismo tiempo se ofrecen eficencias
empíricas respecto de que las transformaciones en curso todavía no involucran
masivamente áreas de tanta importancia como la formación docente, ni se reflejan en un
mejoramiento significativo del comportamiento del sistema educativo en términos de su
eficiencia, equidad de oferta y calidad. Los índices de rendimiento del sistema educativo
continúan siendo insatisfactorios, la segmentación permanece y las primeras experiencias
de evaluación de logros de los estudiantes de la educación básica y media permiten
proponer que porcentajes significativos de la población argentina no acceden a los
códigos de la modernidad ni avanzan en la formación de habilidades intelectuales
superiores. La transformación no habría logrado tampoco mejorar las condiciones de
trabajo de los docentes, incrementar las competencias técnicas y operativas del sector,
en particular de los Ministerios, ni superar otros condicionantes altamente significativos
de la calidad de la educación. Por último su impacto no sería homogéneo en todo el
país, ofreciéndose en el texto información sobre algunas de las diferentes
interprovinciales más significativas.
Introducción
La educación argentina está atravesando un proceso
de profunda transformación, reconocida por muy diversos autores; pero interpretada en
claves muy diferentes. Para algunos, esa transformación es el resultado de la
instalación cada vez más clara de un proyecto neoconservador (Paviglianitti 1991). Para
otros podría ser el resultado de "ocho años de esfuerzos en procura de los cambios
que la sociedad argentina ha consensuado y que han fructificado en una acción
programática vasta y diversa" (Cantero 1992).
Para nosotros es el resultado de un movimiento
heterogéneo, que intenta responder a una multiplicidad de necesidades, con elementos
tomados de diversas fuentes y a través de prácticas constructivas y obstructoras de
numerosos actores.
Las necesidades consisten en modificar decididamente
una prestación que no está a la altura de los desafíos para el mejoramiento de la
calidad de vida de toda la población ni satisface a prácticamente ningún actor ni
sector. Diversas investigaciones demuestran que ya a mediados de la década de los 80 los
padres y los alumnos manifestaban esa insatisfacción, aunque en muchos casos en forma
vaga o difusa y sólo referida a aspectos de la compleja situación vigente (Entel y
Braslavsky 1987; Frigerio 1987). En términos diferentes también el empresariado
manifestaba la suya, al no mencionar a la escuela ni a las universidades entre las
instituciones formadoras de las cualidades apreciadas en los trabajadores, y sí hacerlo
entre las formadoras de las despreciadas (Gentili 1993).
A comienzos de la transición a la democracia, las
necesidades de transformación de la educación fueron enfrentadas por actores tan
variados como la primera gestión del Ministerio de Educación Nacional, amplios sectores
del progresismo, de la Iglesia católica, y del estudiantado universitario, en clave
restauradora. Para los primeros y parte de los segundos se trataba de volver a fines del
siglo XIX, época de oro de la educación pública argentina, signada por un fuerte Estado
docente que tuvo la capacidad de generar un sistema educativo muy dinámico al unísono
con un proceso de prosperidad económica e integración social. Para los terceros se
trataba de saldar la deuda que el Estado tenía con la Iglesia por la imposición de 100
años de laicismo. Para los cuartos el objetivo era reinstalar la Reforma Universitaria de
1918 y su versión de 1958-1966, ampliada con la práctica de ingreso irrestricto
incorporada en 1972.
El punto culminante de la lógica restauradora para
abordar las necesidades educativas fue febrero de 1988. El proceso que mejor la representa
es el Congreso Pedagógico que tuvo lugar entre 1986 y esa fecha. A lo largo de su
desarrollo y en el Informe Nacional elaborado por los delegados de todas las provincias,
quedó en evidencia que la lógica restauradora imponía la parálisis, pues impedía la
elaboración de alternativas creativas para atender viejos problemas no resueltos y otros
nuevos emergentes.1
Sin embargo, fue en ese mismo proceso que comenzó a
gestarse una lógica de concertación de nuevas posiciones y políticas educativas y de
búsqueda o creación de nuevas estrategias de acción. Se construyó una nueva lógica
que estuvo representada por la forma en que se resolvió el Congreso en algunas
provincias, y por el grado de elaboración de nuevas posiciones que se alcanzó en el
informe elaborado por su Comisión Asesora Honoraria Nacional 1988, donde estaban
representados sectores hasta entonces fuertemente enfrentados.
Desde ese momento en adelante disminuyó la
importancia del pasado como imagen-objetivo de los posicionamientos en educación, y se
multiplicaron las referencias a la investigación educativa nacional, a procesos de otros
países de América Latina, al Banco Mundial, a la UNESCO y la CEPAL, a experiencias y
procesos de Estados Unidos y Japón, a la sociología crítica de la educación, etc.
Diversos actores de la transformación educativa, en
particular diferentes gestiones nacionales y provinciales, citan e incorporan parte o
todas las fuentes mencionadas. La variedad de referencias se articula a tres lógicas
distintas. En primer lugar, a la discontinuidad de las gestiones. En segundo lugar, a una
penetración periférica de los nuevos discursos, y en tercer lugar a la constitución de
un protoconsenso, o consenso incipiente de primer grado, todavía inmaduro.
La discontinuidad de las gestiones sigue siendo una
característica que —aunque algo modificada— impregna a la educación
argentina.
Desde 1984 hasta 1993 la Argentina tuvo 5 Ministros de Educación, cinco Secretarios y una
Secretaria de Educación, muchos más Subsecretarios y Subsecretarias, Directores o
Directoras Nacionales y Técnicos. Cada una de las gestiones cumplió con la vocación
fundacional de la cultura política argentina, dejando sin efecto una parte importante de
las innovaciones de su antecesora y reiniciando otras con una cuota no desdeñable de
improvisación. A diferencia de etapas anteriores convivieron con la discontinuidad
posiciones preocupadas por fortalecer la continuidad, que están comenzando a lograr mayor
incidencia.
En las 24 Jurisdicciones argentinas la situación
fue muy variable. Algunas responden al parámetro descrito (Por ejemplo, Santa Fe y la
Provincia de Buenos Aires). En otras (Rio Negro, Mendoza, Capital Federal hasta 1992,
Córdoba y La Pampa) hubo mayor continuidad educativa en el marco de cambios de corrientes
de un mismo partido o la alternancia de partidos en el poder. En un tercer grupo la
inacción fue la norma.
Denominamos penetración periférica de los nuevos
discursos a cierta tendencia a incorporar lo nuevo, sin analizar su pertinencia para la
resolución de problemas que tienen en cada país su especificidad, a la cual son más
proclives los técnicos y funcionarios que sienten su destino atado a la inestabilidad y
discontinuidad descritas y no se sienten plenamente responsables de la formulación de
políticas y estrategias que presumen que tendrán que desarrollar —o
paralizarán— otros.
La presión por la continuidad de las políticas se
retroalimenta con la generación del protoconsenso. El mismo consistiría en la
aceptación generalizada de las críticas, la centralidad de la calidad como
objetivo, la
necesidad de introducir cambios institucionales, la necesidad de involucrar a mayor
cantidad y variedad de actores en las cuestiones educativas, la necesidad de incrementar
los recursos destinados a la educación y la necesidad de elevar la calidad y cantidad de
información para la toma de decisiones en materia educativa. Fuera del mismo quedarían
—con matices según los temas— la necesidad de mejorar la eficiencia y equidad
del sistema en su conjunto, la dirección y profundidad de los cambios institucionales a
promover, la distribución de poder y de funciones entre los distintos actores, el origen
y la distribución de los recursos y las estrategias a implementar para obtener la
información necesaria.
Sugerimos que el mencionado protoconsenso se debe al
esfuerzo de un grupo aún pequeño —pero creciente— de investigadores,
técnicos, políticos, asesores y dirigentes gremiales de una generación intermedia y
conectados a instituciones o iniciativas regionales. Planificadores que participaron de
los Seminarios Regionales organizados por la OREALC-UNESCO, consultores involucrados en
distintas etapas del Programa Nacional de Asistencia Técnica a los Sectores Sociales
(PRONATASS), investigadores y egresados de la Maestría en Ciencias Sociales con
orientación en Educación de FLACSO, gremialistas con conocimiento de procesos de
concertación que se llevan a cabo en otros países de América Latina, buscan alimentar
la transformación realizando una síntesis propia de las influencias diversas y
reconociendo el dinamismo existente en diferentes ámbitos. Constituyen un grupo que
siente su futuro vinculado al del sector, al margen de los avatares de los cambios
políticos.
Pese a la heterogeneidad de influencias, a la
inestabilidad de las gestiones y de una gran cantidad de políticas, a la inacción de
otras gestiones, a lo incipiente e informal de ciertos consensos y a la falta de acuerdos
formalizados al estilo del mexicano, el ecuatoriano o el dominicano, en la transformación
educativa argentina se reconocen tendencias que muestran que ese protoconsenso discursivo
y propositivo tiene un correlato en las prácticas.
En las próximas páginas se presentarán esas
tendencias organizándolas en dos capítulos. En el primero se hará referencia a las
tendencias de transformación institucional. En el segundo a las tendencias de
transformación curricular. En ambos casos se procurará articular su descripción a las
políticas, programas o proyectos que les dieron origen, las impulsan o, por el contrario,
las frenan.
Se pasará luego a otro capítulo referido al
análisis de esas tendencias en relación con algunos problemas de equidad, eficiencia y
calidad.
Por último se presentará una síntesis y
conclusiones elaboradas con referencia a la propuesta CEPAL-UNESCO (1992), dejando entre
paréntesis debates necesarios que en torno a esta última aún se adeuda la comunidad de
investigadores y políticos educativos latinoamericanos.
Características y tendencias
institucionales<R>del sistema educativo argentino
En este capítulo se hará referencia a algunas
características y tendencias institucionales del sistema educativo argentino organizadas
en cinco temas. El primero se refiere a la estructura de niveles y ciclos y a la
matrícula atendida por el sistema educativo el segundo, a los mecanismos previstos para
transitar entre aquéllos; el tercero, al tipo de prestadores existentes; el cuarto a la
estructura de gobierno y de gestión del sistema educativo y de sus instituciones; y el
quinto y último, a la gestión de la educación y a la participación de la comunidad.
Breve presentación de su estructura y matrícula
Hasta este año el sistema educativo argentino está
estructurado en cuatro niveles: inicial, primario, medio y superior o
universitario. La
obligatoriedad se aplica al nivel primario exclusivamente. Con la aprobación de la Ley
Federal de Educación 24.195, en abril de 1993; esta estructura queda modificada. De aquí
en adelante se mantendrá el nivel inicial, pero a continuación se organizará una
educación general básica (EGB) de 9 años de duración, luego un nivel denominado polimodal,
de 3 años de duración. La educación superior no universitaria y universitaria son el
nivel siguiente, que —como innovación— continúa en el nivel
cuaternario.
La Ley impone la obligatoriedad del último año del
preescolar y de toda la EGB. Según lo dispuesto en la norma la nueva estructura deberá
aplicarse paulatinamente, después que se llegue a los acuerdos del caso entre el
Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y los gobiernos provinciales. Los
documentos de trabajo que se están preparando en el Ministerio de Educación para avanzar
en su expansión progresiva insisten en que no debe ser un mero avance cuantitativo, sino
una oportunidad para un cambio cualitativo en la educación, aun cuando se reconoce que se
deberán seguir haciendo esfuerzos importantes de incorporación de matrícula.
Esos esfuerzos deberán comenzar por el último año
de la educación inicial que recién ha incorporado algo más del 80% de los niños de la
edad correspondiente, mientras que la tasa de escolarización en el nivel primario alcanza
al 95,3% de los niños de esa edad (véase cuadros Nº 1 y 2).
Hasta ahora el nivel medio está estructurado en dos
ciclos y tres modalidades. Los ciclos son el básico común; y las modalidades, el
bachillerato, el comercial y el técnico. Diversas medidas acumulativas de los últimos 30
años han tendido a homogeneizar el ciclo básico de las tres modalidades, a la par de la
expansión del nivel, como resultado de la cual actualmente más de la mitad de los
jóvenes de 13 a 17 años asisten a algún establecimiento secundario (véase cuadros Nº
1 y 2).
Pero además de los desafíos de expansión y de la
oportunidad de transformación cualitativa, el planteo de la nueva estructura y
disposiciones complementarias, plasmadas en la Ley 24.195, obligan a rediseñar los
mecanismos de tránsito de un nivel a otro del sistema educativo y aspectos de la gestión
del sistema educativo en su conjunto, tales como la profesionalización definitiva de toda
la prestación preescolar, la generación de una verdadera metodología para lograr
consensos que impidan la disgregación del Sistema Educativo Nacional, y el diseño de
nuevos modelos compatibles de gestión institucional que permitan a cada jurisdicción
respetar su idiosincrasia y tradición, cuidando las posibilidades de tránsito de alumnos
y docentes por todo el territorio nacional. Esos desafíos también afectan directamente
al nivel superior y universitario, ya que conllevan la revisión de toda la formación
docente, hoy a cargo fundamentalmente de profesorados, pero también de universidades.
Cambios en las características del tránsito
entre sus diferentes niveles
La expansión matricular argentina tiene una curva
de crecimiento y retracción que tiende a coincidir con los cambios de régimen político
que caracterizaron a la vida política del país. Generalmente en los períodos
democráticos se tendió a crear nuevos establecimientos para atender y también promover
la demanda educativa. En los períodos autoritarios —en cambio— se tendió a
cerrar establecimientos educativos o a establecer políticas restrictivas para el
tránsito de un nivel a otro del sistema educativo.2
En el período inmediatamente anterior a 1984, el
gobierno militar y numerosas intervenciones provinciales tendieron a cerrar
establecimientos educativos de nivel primario (véase cuadro Nº 3), y también
establecimientos de la modalidad técnica del nivel medio (Tedesco y otros 1983). Pese a
eso la presión matricular no cesó.
La única forma de ponerle un freno fue
estableciendo fuertes barreras para el tránsito de un nivel a otro. Por eso, entre 1976 y
1993, se volvieron a organizar exámenes de ingreso para acceder al nivel medio.
Por otra parte, la población había comenzado a
percibir la fuerte segmentación del sector público de la educación argentina, en cuyo
seno —y al margen de la separación entre sector público y privado— se ofrecía
una prestación muy diferente en distintos establecimientos educativos. En
consecuencia,
la prueba o examen también era necesaria para reorientar el exceso de demanda desde
establecimientos considerados muy buenos o buenos hacia otros considerados regulares o
malos (Braslavsky 1986).
También para ingresar a la universidad se rendían
exámenes de ingreso. No bastaba con aprobarlos para estudiar las carreras elegidas. En
cada carrera existían cupos, es decir una cantidad fija de matrícula prevista.
Durante la vigencia de esas modalidades de tránsito
entre niveles del sistema educativo se generó un mercado de ofertas de preparación para
el ingreso al nivel medio y a la universidad. Esta situación fue un componente importante
de una tendencia a la enajenación de responsabilidades del Estado y de los sistemas
educativos por los logros o resultados. Por otra parte podían costear esa nueva oferta
sólo los sectores de mayores ingresos. En consecuencia, acumularon oportunidades
educativas formales y no formales en detrimento de la equidad (Braslavsky 1986).
Esas modalidades de tránsito entre niveles se
modificaron a partir de 1984. El principal argumento utilizado fue garantizar la equidad.
En 1985, el gobierno nacional dispuso la suspensión del examen de ingreso a los
establecimientos bajo su dependencia, que eran hasta entonces los segundos más
solicitados luego de los establecimientos universitarios. Los exámenes de ingreso para
los establecimientos provinciales fueron también suprimidos. Sin embargo, los procesos de
segmentación educativa siguen teniendo vigencia, por dos razones muy diferentes, pero
convergentes. En primer lugar porque las familias y los niños y jóvenes de los distintos
sectores sociales siguen inscribiéndose en los establecimientos que les "son
destinados" (Filmus 1986); y en segundo lugar porque los propios establecimientos
generan prácticas institucionales más sofisticadas que la de un examen de ingreso para
atraer o rechazar a la matrícula del sector social que creen conveniente atender
(Krawczyk 1989).
Por otra parte, también a partir de 1985 las
universidades nacionales levantaron los exámenes de ingreso y los cupos. En el caso de la
Universidad de Buenos Aires y de algunas otras instituciones se organizó un Ciclo Básico
Común (CBC), que cumple en la práctica funciones compensatorias en relación con los
escasos aprendizajes realizados por los aspirantes durante sus años de escolarización
secundaria y de limitación del acceso; pero permitiéndoles a los estudiantes tomar un
primer contacto con la institución universitaria. Este Ciclo Básico concentra una
proporción muy alta de los recursos del total de la Universidad y es fuertemente
criticado desde diversos lugares. Para algunos porque efectivamente selecciona y ésta no
debería ser su función; para otros porque no compensa eficientemente las deficiencias de
formación de los jóvenes; para otros porque lejos de corregir la previa selección
social de los estudiantes a lo largo de su tránsito por el sistema educativo,
decididamente la profundiza.
Al margen de la problemática específica del CBC de
la Universidad de Buenos Aires, los estudios realizados en más de una institución
universitaria han puesto de manifiesto que el denominado "ingreso irrestricto",
o sea sin examen y sin cupos, no tendría ningún impacto decisivo en facilitar la
presencia de sectores de bajos ingresos en las universidades, ya que los mismos ya
habrían sido expulsados con anterioridad del sistema (Braslavsky y Filmus 1988).
Los cambios en las políticas de tránsito entre un
nivel del sistema educativo sí incidieron en cambio fuertemente en el incremento
matricular, muy particularmente en la duplicación de la matrícula de nivel superior y
universitario. Ellos incidieron también en la permanencia de un patrón más tradicional
de relación entre la prestación pública y privada, pues otro efecto del examen y los
cupos en las universidades públicas había sido la iniciación de un corrimiento
matricular hacia un sector privado con menos exigencias académicas para el ingreso, que
se habría luego lentificado.
La relación entre los prestadores estatales y
privados de educación
Efectivamente, la expansión matricular desde 1984
hasta ahora no significó todavía una inversión del patrón histórico de la Argentina,
en el sentido del dinamismo del sector público en la provisión de educación (véase
cuadro Nº 4).
El actor predominante de la expansión educativa
sigue siendo el Estado, aunque ya no a nivel nacional. El mayor esfuerzo administrativo y
financiero para la provisión de educación lo realizan los estados provinciales, contando
para ello con los fondos de coparticipación federal.
Un indicador de la importancia relativa del papel
económico del Estado en materia educativa respecto del que desempeña en otros sectores
sociales es su participación en el gasto público total que, según datos oficiales de la
Secretaría de Programación Económica, no siempre idénticos según las citas de
distintos autores, se ha incrementado considerablemente respecto a los últimos años del
gobierno militar, pasando del 7.7% en su punto más bajo al 13% en 1990. Sin embargo esto
ha sucedido en un contexto de retracción del gasto social y de recuperación del
crecimiento económico, en especial a partir de 1990, razón por la cual el porcentaje del
PBI destinado a educación, si bien es superior en 1990 que en 1981, no lo es respecto de
otros años del gobierno militar. En ese contexto el gasto público social destinado a
educación se redujo en un 12% y el gasto per cápita en casi un cuarto (Carciofi y
Beccaria 1993).
Esta tendencia podría estar en un proceso de
inflexión a partir de 1991, pues se habría estabilizado el crecimiento y combinado con
cierta recuperación del gasto público social. El presupuesto educativo habría pasado de
5.940.387 miles de pesos en 1991 a 8.353.000 miles de pesos en 1993, período en el que la
inflación habría estado relativa —aunque no totalmente— controlada. Del total
de 1993, 6.686.000 miles de pesos corresponden a las provincias (MCE 1993).
Los efectos de ese mejoramiento no son visibles en
los salarios docentes ni en otros aspectos de la prestación, aun cuando deben reconocerse
avances en asignaciones de asistencia a escolares de menores recursos, en edificaciones
escolares y en la provisión de textos a las escuelas.
El sector privado avanza lenta, pero sostenidamente,
con mayor lentitud en el nivel primario que en el medio, y en el medio a su vez con mayor
rapidez que en el superior y universitario.
Pese a la ausencia de datos a este respecto, es
posible sostener que el sector privado no se expandió a través de nuevas inversiones,
sino fundamentalmente aprovechando más intensivamente capacidades ya instaladas, sobre
todo en las grandes ciudades. Es interesante notar, por ejemplo, que mientras la
matrícula de nivel primario atendida por el sector se incrementó en casi un 80%, los
establecimientos lo hicieron en la mitad de esta proporción (véase cuadro Nº 5).
Esa forma de expansión del sector privado puede
extrañar en un contexto de exaltación del mercado y de euforia privatizadora. Pero
parecería que los límites a la privatización en la educación están impuestos por las
tendencias económicas de desindustrialización (CEPAL 1993), y sociales de
empobrecimiento y concentración de las ganancias (Minujín 1992). Es probable que mucha
más gente de sectores medios bajos desée enviar a sus hijos a escuelas privadas, pero
sus retraídos ingresos no se lo permitan. Todo esto lleva a pensar que en la Argentina
sigue siendo válida la observación respecto de la ineludible necesidad de un fuerte
dinamismo estatal en la provisión directa de servicios para los sectores de menores
ingresos (Tedesco 1989). Ese dinamismo estatal será diferente en la medida que deberá
darse en el marco de un cambio muy significativo de los modelos de gestión a nivel
central e institucional.
Por otra parte es posible que en el marco de la
concentración de ingresos otros muchos quisieran acceder a instituciones universitarias
privadas de alta excelencia. Pero éstas no existen en la Argentina, a excepción de
algunas creaciones recientes en ciencias económicas. Los grupos fundadores de
universidades privadas han tendido a priorizar el logro de ganancias inmediatas y la
capitalización inmobiliaria frente a las posibilidades de diseño de una política
salarial orientada a la captación de profesores de excelencia y a un equipamiento
adecuado para desarrollar mínimos de investigación indispensables para alcanzar altos
parámetros de calidad.
Pero tal vez la tendencia más nueva en la relación
entre los distintos prestadores educativos sea la emergencia de un mercado desleal para el
pago de salarios y honorarios. Los establecimientos privados pueden pagar a sus directivos
y docentes los honorarios que deciden, mientras que los establecimientos nacionales y
provinciales les pagan salarios fijados por ley y sujetos a las políticas de ajuste.
En consecuencia, las maestras y maestros de las
escuelas estatales tienen un ingreso promedio inicial muy por debajo de la canasta
familiar, y que representa el 19.2% del que percibían en 1990 (Gurman y Lemos 1991). El
paliativo para enfrentar esta situación es el pluriempleo docente o mixto, que en algunas
ciudades podría afectar al 27% y en otras al 43% de los maestros y maestras (Braslavsky y
Birgin 1993). Como resultado de años de deterioro salarial, el magisterio habría pasado
a integrar el contingente de nuevos pobres del país (Minujín 1992). La primera
consecuencia de esta situación es la reiteración de huelgas de alcance provincial o
nacional que devienen en situaciones tales como apenas 100 días de clase al año en
algunas provincias; y en un reiterado ausentismo.
En algunos establecimientos del sector privado,
especialmente en la Capital Federal y de la Zona Norte del Gran Buenos Aires, se están
comenzando, en cambio, a pagar salarios de hasta US$ 1.000 por un turno docente de cuatro
horas (en el sector público ronda los US$ 400) y a ofrecer posiciones directivas por US$
2.000, 3.000 y hasta 5.000. Esta situación contribuye a profundizar un proceso de
selección negativa de docentes para el sector público, contribuyendo desde otro ángulo
a acentuar la ya mencionada segmentación. Sin embargo por ahora no está probado que
salarios docentes tan diferentes se traduzcan en niveles de logro de los egresados
proporcionalmente dispares.
Gobierno y gestión del sistema educativo y de
sus instituciones
El gobierno y la gestión de la educación argentina
están transitando un largo proceso de más de 25 años de transformaciones. Uno de los
ejes más visibles de esas transformaciones es la transferencia del tradicionalmente
extendido sector educativo dependiente del Estado Nacional a las provincias y a la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires; y la apertura de mayores posibilidades de
protagonismo a otras municipalidades a través de nuevas disposiciones constitucionales
y/o legales, o de la puesta en vigencia de artículos no aplicados de algunas más
antiguas.
A fines de la década de los 60 el gobierno militar
de aquel entonces avanzó primeros pasos para transferir las escuelas creadas por el
Estado Nacional en todo el territorio de la República a las provincias (Puiggrós 1993).
La falta de consenso acerca de esos pasos determinó que con el retorno a la democracia en
1973 se discontinuara la transferencia hasta el siguiente gobierno militar. En 1978,
prácticamente toda la educación primaria quedó en manos de las jurisdicciones
provinciales y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. El actual Gobierno
constitucional, llevó a cabo la transferencia de los establecimientos de nivel medio a
las mismas jurisdicciones —provincias y municipalidad de la ciudad de Buenos
Aires— y está concertando la de los establecimientos de formación docente a los
mismos ámbitos.
La justificación de la transferencia radicaría de
acuerdo con sus promotores en el hecho de ser el paso decisivo y la mejor modalidad
posible, para garantizar un proceso de descentralización que permita una más plena
realización del federalismo constitucional, un mejor uso de recursos cada vez más
escasos, una mejor reorganización de una cantidad de sistemas educativos superpuestos en
un mismo territorio y el acercamiento de las decisiones a todos y a cada uno de los
establecimientos educativos.
El argumento constitucional se apoya en la
interpretación del artículo de la Constitución que otorga a las provincias la potestad
de hacerse cargo de la instrucción general, lo cual hoy involucraría cuanto menos a la
educación primaria y media. La ayuda del Estado Nacional compensó imposibilidades
transitorias para fundar escuelas (Puiggrós 1993), pero hoy ya no tendría razón de
existir bajo esa forma. Si bien desde este argumento no se justificaría la transferencia
de la formación docente a las provincias, no cabe duda de que el mismo es atendible en lo
que respecta a los otros niveles.
La necesidad de racionalizar recursos escasos es
otro argumento utilizado por las administraciones promotoras de la transferencia,
representadas por economistas de orientación fiscalista (Piffano 1987). Sus críticos,
generalmente educadores, aunque también economistas de otras orientaciones, sostienen que
más allá de racionalizar se buscó disminuir los recursos destinados por el Estado
Nacional a la educación (Narodovsky 1991). En una u otra dirección lo cierto es que la
racionalidad económica estuvo muy presente en el momento de tomar las decisiones del
caso, y con más fuerza incluso que las otras enunciadas.
Cuando se planteó la transferencia existían en una
misma ciudad cuanto menos cuatro tipos de establecimientos de nivel primario y casi
siempre también secundario: públicos nacionales, públicos provinciales, privados
supervisados por el gobierno nacional y privados supervisados por el gobierno provincial.
Cada uno de ellos tenía sus propios planes, programas, normas, supervisores, salarios,
etc. (Tedesco y otros 1983). La transferencia debía constituirse en el punto de partida
de la reorganización de los servicios de un mismo territorio, facilitando el
planeamiento, la supervisión y los pases de alumnos entre diversos establecimientos. La
necesidad de esa reorganización fue y es aceptada aún por algunos de los críticos de la
transferencia, que no delinean sin embargo una clara alternativa para la misma
(Paviglianitti 1989, 49 y Paviglianitti 1991).
Por último, una parte significativa de los sectores
no guiados por una lógica fiscalista, o al menos no exclusivamente por ella, que apoyaron
la política de descentralización y que consideran que la transferencia es un paso
imprescindible de aquélla, evaluaban que la misma facilitaría la participación de las
comunidades educativas en las decisiones (Cincecyt 1986).
Es posible que al proceso de transferencia de las
responsabilidades educativas desde el Estado Nacional hacia las provincias lo continúe en
algunas de ellas un proceso de municipalización. En diez provincias las principales
normas que rigen la organización institucional de la educación preveen —aunque no
imponen— la municipalización de la educación. Siete de ellas fueron dictadas con
posterioridad a 1984. En algunos casos, como la ciudad de Mar del Plata en la Provincia de
Buenos Aires, la municipalización ya es una realidad.
La investigación educativa adeuda una evaluación
exhaustiva de los procesos de transferencia de los establecimientos educativos a las
provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, que sería casi
indispensable antes de que avance la municipalización. Sin embargo las pocas
reconstrucciones existentes (Senen González 1989; Tapia de Cibrián 1989; Kisilevsky
1990) y sobre todo la experiencia de trabajo en el sistema educativo permiten proponer el
desencadenamiento de cuatro efectos paradojales. El primero es la cristalización de
sistemas de gobiernos provinciales a menudo tan burocráticos y distantes de los
establecimientos educativos como lo era antes el gobierno nacional. El segundo es el
fortalecimiento de mecanismos clientelares en la base del sistema. El tercero es el
incremento de ciertos costos sin un claro mejoramiento de la calidad de los servicios, por
ejemplo a través de la creación de equipos técnicos con escasa experiencia y formación
y consecuente baja eficiencia, y el cuarto la enorme dificultad por construir la
participación de las comunidades educativas, en sectores del sistema educativo ya
transferidos (Tiramonti 1993a y Cigliutti 1993).
La apertura a la participación social en la
educación está inscrita en las Constituciones y/o las Leyes de Educación de 20 de las
23 provincias argentinas. Todas ellas plantean que la conducción del sistema educativo
tiene que estar en manos de órganos colegiados de gobierno, con algún tipo de
participación de la comunidad, al menos educativa. Por lo menos Chaco, Río Negro y
Salta, plantean además en su normativa de primer nivel la organización de Consejos en
las instituciones educativas. En ninguno de estos casos se procedió a organizarlos en los
hechos, como ocurrió en la Provincia de Buenos Aires, donde su creación y constitución
se produjo por decreto. Allí fue extremadamente difícil construir un modelo diferente de
gobierno de las instituciones educativas, debido tanto a resistencias en la cúpula como
en la base del sistema educativo y a dificultades para convocar al trabajo activo a
padres, alumnos y vecinos (Tiramonti 1992 y S. Cigluitti 1993). Más recientemente en Río
Negro los padres iniciaron demandas para la constitución de los Consejos que marca su
nueva Ley de Educación, a las cuales el Ejecutivo Provincial está respondiendo. Los
modelos propuestos son muy diferentes y tal vez por eso también sus posibilidades de
éxito o fracaso. En la Provincia de Buenos Aires los docentes quedaban en franca minoría
frente a los representantes de los demás grupos de la comunidad educativa. En la de Río
Negro se preservó la paridad entre los docentes y los representantes de todos los demás
sectores de la comunidad educativa, dando a los Directores facultad de desempatar en caso
de paridad de votos.
Como un tema independiente del de la participación,
en estos últimos años se comenzó a plantear, desde ángulos muy distintos, la necesidad
de fortalecer las instituciones educativas (Fernández Lamarra s.f.; Braslavsky, Frigerio,
et al. 1992), sin percibir plenamente que los establecimientos educativos ya han sufrido
una importante transformación, no captada por la investigación educativa ni mucho menos
a la hora de diseñar políticas para el sistema.
Al menos dos estudios recientes, uno realizado con
la metodología de entrevistas en profundidad (Braslavsky 1993) y otro con la metodología
de encuestas (UEPC 1992) ofrecen algunos elementos que dan cuenta de la transformación de
los establecimientos educativos en el contexto de la descrita transferencia y del
languidecimiento del sector educación del Estado Nacional. De ambos puede concluírse que
las instituciones son crecientemente autónomas en diversos ámbitos de la toma de
decisiones. Sus márgenes de autonomía van más allá de lo prescrito por la normativa
vigente. Su ejercicio depende sobre todo de la capacitación y de ciertas características
de los directivos y de su forma de interacción con las comunidades. Los resultados de ese
ejercicio no siempre se reflejan en un mejoramiento de la prestación educativa, ya que
las instituciones no pueden controlar aspectos cruciales tales como los salarios, los
lineamientos curriculares generales, la formación y capacitación de los docentes y la
calidad de los libros de texto (Braslavsky 1993).
Es extremadamente complejo explicar las múltiples
razones de los efectos paradojales de la transferencia y de las limitaciones de la
autonomía institucional. Una hipótesis es que parte de las mismas radican en la ausencia
de mecanismos de coordinación y concertación y en la falta de un concepto nuevo para el
Ministerio de Educación de la Nación.
La nueva Ley de educación define un espacio
privilegiado para la coordinación y la concertación educativa: el Consejo Federal de
Cultura y Educación. Este Consejo está presidido por el Ministro Nacional del área e
integrado por el responsable de la conducción educativa de cada jurisdicción y un
representante del Consejo Interuniversitario Nacional.
Se compone de tres órganos y dos Consejos. Los
órganos son la Asamblea Federal, el Comité Ejecutivo y la Secretaría General y los
Consejos, el Económico-Social y el Técnico-Pedagógico. La determinación de sus
funciones y su composición parecen adecuados para promover la profundización de los
consensos y el sellado de acuerdos, entre otros aspectos porque también se define que
este Consejo debe cooperar con el Congreso de la Nación, y con las legislaturas de las
provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, es decir con los
representantes políticos del país. La concreción de acuerdos dependerá sin embargo no
sólo de la habilidad que hayan o no tenido los legisladores al diseñar ese ámbito, sino
de la profundización del protoconsenso existente y de la capacidad del Ministerio de
Cultura y Educación de proponer una metodología de trabajo adecuada y de sostenerla en
el tiempo.
Por otra parte, si bien la transferencia de los
establecimientos educativos comenzó hace ya 25 años, la reflexión acerca de si era
necesario reformar al centro, para lograr que la transferencia tuviera los efectos
deseados, y en qué dirección; recién comenzó a cobrar cuerpo en los últimos dos o
tres años. A través de un largo y costoso proceso, se ha ido definiendo el perfil de un
"ministerio sin escuelas" (Wilkinson, et al. 1990; MCE-PPEALC 1993), cuyas
funciones principales —en coincidencia con lo que se está elaborando a nivel
regional (Tedesco 1989)— deberán ser el aporte a la fijación y el seguimiento de
políticas, la asistencia técnica, la compensación de desigualdades, la información y
evaluación, la promoción de la investigación, la representación externa y el
reconocimiento y equivalencia de títulos.
El mejor diseño de los mecanismos de coordinación
y concertación educativa y de un nuevo tipo de Ministerio de Educación tampoco será
suficiente para resolver los problemas de gestión que involucran a los niveles centrales,
pues a la fragmentación interjurisdiccional debe además sumársele la fragmentación
intrajurisdiccional, la insuficiencia en cantidad y las limitaciones en calidad de los
equipos técnicos permanentes del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y de
sus pares provinciales.
Existen evidencias empíricas que muestran
que, al
menos en el Gobierno Nacional, diversos estratos de la burocracia educativa sostenían
—y probablemente sostienen— diferentes lógicas. El fluctuante estrato superior
actuaba hacia 1988 de acuerdo una lógica política inscrita en las necesidades de
legitimación de los funcionarios, propia de las democracias liberales. Ella indica que es
necesario cambiar aquéllo sobre lo cual existe insatisfacción para mantener a la
clientela. El estable estrato intermedio actuaba, en cambio, hacia esa misma fecha de
acuerdo con una lógica burocrática de reproducción de lo existente; y el estrato
inferior a cargo de las escuelas se asimilaba a la lógica burocrática o quedaba
desarticulado de las políticas (Braslavsky y Tiramonti 1990).
Por otra parte, el tipo de políticas de reforma del
Estado puestas en práctica, más orientadas hacia su achicamiento que hacia su
redefinición, han contribuido a vaciar de los mejores equipos a los organismos técnicos
de gobierno, a excepción de algunas provincias. Las funciones que ellos cumplían o
debían cumplir son hoy llevadas a cabo por consultores contratados por préstamos
internacionales, sin ninguna estabilidad laboral y que no garantizan por consiguiente
ninguna estabilidad institucional. Las plantas funcionales están devastadas.
Del mismo modo la disposición normativa de la
participación no será tampoco suficiente para transformar la gestión en la base del
sistema, ya que la misma depende además de la capacitación e involucramiento de la
comunidad y los directivos para una conducción distinta.
Currículum, docentes y textos en la educación
argentina
Es extremadamente difícil presentar un cuadro de
tendencias cualitativas de la educación argentina. Esto se debe a tres razones. En primer
lugar a la falta de información sistemática. En segundo lugar a la escasez de
investigaciones a este respecto; y en tercer lugar a la proliferación de programas y
proyectos especiales de transformación que se ocupan del currículum y de la formación
docente, no así de los textos. De 225 programas relevados en un estudio muy reciente, la
mayoría (61%) se concentra en tres líneas prioritarias: "Transformación curricular
y escolar", "Aprendizaje escolar" y "Formación, perfeccionamiento y
apoyo docente" (Cantero 1992). Este dato ha sido interpretado por el autor del
estudio como indicador de un proceso de pedagogización de la agenda de los
políticos y planificadores. Según su autor esa pedagogización pareciera confirmar
algunas afirmaciones respecto del agotamiento, que él considera prematuramente enunciado,
de un modelo de desarrollo educativo centrado en la expansión y cobertura de la
educación básica y en programas asistenciales.
La situación curricular
Hacia 1984, los diseños curriculares para el nivel
primario estaban orientados a la marginación del saber elaborado o, dicho en lenguaje
más corriente, al oscurantismo y la ignorancia (Braslavsky 1989). El indicador más claro
de esta situación era la prescripción del Diseño Curricular de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires de enseñar sólo 13 letras del alfabeto en primer grado y de
retener el aprendizaje de todo el código gráfico y de la lectura significativa hasta el
tercer grado.
El nivel secundario, por su parte, no contaba con
diseños curriculares en sentido moderno, sino con planes y programas; muchos de los
cuales databan de 1957. La superposición de planes aprobados en diferentes momentos (144
en total), (véase Aguerrondo y Prado 1992; Tiramonti 1993b), y la postergación de la
preocupación por la calidad de la educación, debida a la priorización de la
participación democrática (Tiramonti 1987), dificultan la realización de un
diagnóstico rápido y transparente de la situación curricular.
Todavía hacia 1989, es decir cinco años después
de la transición democrática, la mayor parte de los diseños curriculares para el nivel
primario, aun cuando hubiesen sido transformados (véase cuadro Nº 6), continuaban
respondiendo a los contenidos mínimos elaborados por el Consejo Federal de Educación en
1979, en el momento más oscurantista de la gestión del gobierno de facto y cuando ese
organismo era ocupado por los representantes de los interventores federales del Poder
Ejecutivo Nacional, ocupado por los militares.
Los análisis existentes no coinciden en su
evaluación respecto de los diseños curriculares vigentes, aun cuando todos marcan cortes
entre los anteriores a 1984 y los renovados con posterioridad. De acuerdo con un estudio
comparativo de los documentos para el nivel primario previos a 1984, éstos harían
—como ya se indicó— propuestas para retener los procesos de
enseñanza-aprendizaje (Braslavsky 1989). Otro estudio señala respecto de los mismos
documentos que organizan sus prescripciones concibiendo a la educación como un proceso de
autorrealización individual; mientras que los documentos que se apartarían de ellos
favorecerían un enfoque del currículo como un proceso orientado a promover la
transformación social desde la construcción de nuevos sujetos (MCE 1992a).
Más allá de esas interpretaciones acerca de la
orientación más general de los diseños curriculares para el nivel primario, es de
señalar que según todas las evaluaciones realizadas ellos tendrían fundamentos muy
diversos, pese a lo cual coincidirían en al menos dos cuestiones: la integración por
áreas y la regionalización. Esas dos tendencias también estarían atravesando a los
nuevos diseños curriculares para el nivel medio (véase cuadro Nº 7).
Los riesgos de estas tendencias han sido evaluados
en varios estados de situación de la educación en diferentes provincias (Birgin, et al.
1991; Birgin, Duschatzky y Pineau 1992).
Esos trabajos evalúan que la propuesta de
integración tal como está siendo puesta en práctica puede conllevar riesgos mayores de
deterioro de la calidad de la educación, porque no siempre se han ponderado los
requerimientos de dominio de las disciplinas a integrar por parte de todos los docentes,
previsto las actividades necesarias de capacitación docente, ni analizado la
disponibilidad de material didáctico adecuado.
Por otra parte la propuesta de regionalización
habría derivado en algunos casos en un marcado aislamiento de los problemas nacionales,
latinoamericanos e internacionales. Esta propuesta no siempre habría sido entendida como
una estrategia para desarrollar competencias y comprender principios utilizando
información empírica vinculada a la realidad cotidiana de los alumnos. En algunos casos
habría sido asumida como una propuesta omnipresente, que empobrece la oferta de
contenidos a enseñar, limitándolos a lo que por decreto se supone debe interesar más a
los niños y adolescentes: su entorno cercano.
A la luz de estas aproximaciones no es posible
afirmar que el hecho de que casi todas las provincias argentinas cuenten con nuevos
diseños curriculares significa necesariamente un avance en la propuesta de enseñanza.
Sin duda en algunas de ellas esos nuevos diseños han incorporado temas y abordajes
altamente significativos. Sin embargo es posible que todos los diseños curriculares
requieran ajustes y aun revisiones profundas para adecuarlos a los nuevos requerimientos
de competitividad, construcción de la ciudadanía y equidad.
En ese sentido debe observarse que prácticamente
ninguno de los nuevos diseños curriculares pone el énfasis en el desarrollo de
competencias básicas o fundamentales. En general, ellos siguen rigiéndose por las
lógicas de suma o resta de contenidos. Sin embargo, algunos de ellos se han planteado el
desarrollo de estrategias de enseñanza-aprendizaje constructivistas, que abren el camino
hacia diseños curriculares más orientados hacia la formación de competencias
fundamentales.
Por otra parte, en una de las últimas reuniones del
Consejo Federal de Cultura y Educación se aprobó un documento que puede orientar la
imprescindible revisión previa a los acuerdos de objetivos y contenidos mínimos que
según la nueva Ley Federal de Educación debe acompañar a la puesta en marcha de la
nueva estructura educativa. Ese acuerdo toma posición en el sentido de orientar la
transformación curricular hacia la formación de competencias básicas. Se evidencian en
el mismo la adopción de un nuevo enfoque para la transformación curricular, pero
también las limitaciones conceptuales y técnicas que aún existen en el país para
avanzar en esa dirección. Ese acuerdo es, sin embargo, un paso importante para superar
otro de los problemas del proceso de cambios curriculares que tiene lugar en la Argentina,
su carácter desarticulado.
Esa desarticulación se aplica tanto a una
jurisdicción respecto de las otras, como a un nivel de una misma jurisdicción respecto
de los otros. Esto dificulta tanto el tránsito de los docentes y alumnos entre las
diversas provincias, como el pasaje de uno a otro nivel dentro de una misma ciudad.
Parecería que algunas de las razones de esa
descoordinación son la falta de capacidades técnicas instaladas, la desvinculación de
los organismos de gestión escolar respecto de los centros de creación de conocimiento,
muy especialmente de las universidades, y la renuencia a recurrir a expertos extranjeros o
de otras provincias (Canteros 1992). Esas mismas razones pueden estar en la base de las
deficiencias encontradas en algunos planes y cursos de capacitación docente en servicio
por evaluadores de proyectos, investigadores, maestros y profesores en actividad
(Braslavsky y Birgin 1993).
Algunos problemas de la formación docente
La formación docente es uno de los nudos más
problemáticos de la educación argentina. Una de sus aristas es la disminución del
interés por la profesión y en consecuencia de la matrícula de los profesorados, que ha
descendido de 14.016 alumnos en primer año de 1987, a 10.390 en primer año de 1992.
Por otro lado el alumnado de los establecimientos de
formación docente tiene un origen cada vez más humilde y tiende a ser reclutado entre
aspirantes fracasados a una carrera universitaria.
Esa matrícula, en retracción y con significativas
peculiaridades socio-culturales, es atendida por profesores cuyas reservas cognoscitivas y
didácticas han sido agotadas en instituciones endogámicas, aisladas de toda otra
práctica productiva y social que no sea la docencia y organizadas como grandes escuelas
primarias autoritarias. En la mayoría de los profesorados no existen órganos
participativos de gobierno, los recorridos curriculares están rígidamente establecidos,
sin opciones; no existen pasantías en ámbitos extraescolares, no hay bibliotecas,
centros de documentación ni redes informáticas, etc.
Dos de las pocas investigaciones llevadas a cabo en
establecimientos de formación docente para el nivel medio ponen de manifiesto que muchos
de los formadores de docentes no pueden indicar las teorías que enseñan, tienen
dificultades para citar bibliografía, repiten los programas de las materias que sus
estudiantes van a tener que enseñar en un nivel inferior del sistema educativo,
autocensuraron su bibliografía durante los años del proceso militar y no la renovaron
con posterioridad, y tienen fantasías de fuga de sus tareas, sin posibilidades de
concretarla en la realidad (Braslavsky y Birgin 1992; Hillert 1989).
Como resultado de esa situación, quienes se forman
para docentes en lugar de adquirir mayor distancia crítica respecto de la enseñanza,
perderían parte de la capacidad de detección y análisis de muchos de los problemas de
la misma a medida que avanzan hacia su habilitación.
Modificar ese estado de cosas no es tarea sencilla.
Sin embargo en algunas provincias se ha logrado dar pasos altamente significativos. En una
de ellas se comenzó por modificar de raíz la organización institucional, en el
entendido de que la misma constituye una importante matriz de aprendizaje. Las
modificaciones estaban encaminadas a organizar concursos docentes y dotar de organismos
electivos y colegiados a cada institución.
También se están dando pasos importantes en un
proceso de transformación curricular orientado por el Ministerio de Cultura y Educación
y al cual se incorporan por convenio las provincias que lo desean. Este Programa (PTFD)
tiene una estrategia diferente, más centrada en la modificación de contenidos mínimos y
en la capacitación de los profesores, aceptando su condición de futuros formadores y sin
someterlos a concurso para el ejercicio del cargo.
Transformaciones educativas,
eficiencia,<R>equidad y calidad en la Argentina
Pese al dinamismo señalado, las principales razones
de la insatisfacción de la población con la educación tienden a permanecer. El sistema
educativo continúa sin garantizar la equidad ni la calidad requeridas para la
consolidación de la democracia y una transformación productiva que haga posible el
mejoramiento de la calidad de vida de la población y la participación en una economía
mundializada en una situación de conveniencia para los habitantes del país.
La segmentación regional y social de la
educación
Las cifras presentadas en el primer capítulo ponen
de manifiesto una amplia cobertura educativa promedio. Sin embargo esta cobertura está
significativamente diferenciada por provincias. Aún existen algunas provincias (Chaco,
Misiones y Santiago del Estero), que tienen importantes bolsones de exclusión del nivel
primario (véase cuadro Nº 8), y donde sigue siendo necesario priorizar las políticas de
expansión del sistema educativo y de asistencia a los escolares. Incluso en las
provincias más ricas existen grupos que ameritan y son objeto de políticas específicas
de expansión y asistencia, como en Córdoba donde por un lado la Municipalidad de su
capital se hizo cargo de crear instituciones en los barrios más pobres y peor atendidos y
el Gobierno provincial de montar un programa para asistir a los escolares de menores
recursos con alimentos y útiles (PAICOR).
La disparidad interjurisdiccional se acrecienta en
el nivel medio y en la matrícula universitaria. La Capital Federal es el espacio que
cuenta con mayor proporción y cantidad de jóvenes estudiantes secundarios y
universitarios (véase cuadro Nº 9). Este hecho es una de las razones de la constitución
del estudiantado de esta ciudad en un importante actor social, un privilegiado objeto de
discursos y políticas.
A la falta de equidad regional se le suma la falta
de equidad social. Como consecuencia de la presión matricular en un contexto de
retracción del papel del Estado Nacional en la prestación educativa, en ámbitos
urbano-marginados superpoblados la población escolar fue atendida en peores condiciones y
se redujo la cantidad de horas disponibles para el trabajo pedagógico. Hacia 1983, en el
conurbano de la Ciudad de Buenos Aires llegó a haber 400.000 niños escolarizados en las
llamadas "escuelas de jornada reducida", donde recibían sólo 3 e incluso 2
horas de clase diarias, que además se ocupaban en un 25% en ofrecer alimentación. Este
tipo de establecimientos también proliferó en Rosario, el Gran Tucumán y otras ciudades
del interior del país receptoras de población migrante afectada por la
desindustrialización. En esos contextos las instituciones educativas incrementaron sus
responsabilidades asistenciales, llegando a ser en los casos más extremos la única
oferta institucional para el cumplimiento de una gran variedad de funciones comunitarias.
En otros contextos, en cambio, como en la ciudad de Buenos Aires, los edificios fueron
renovados a la par que se garantizaban otras condiciones favorables a la enseñanza. Esas
fueron otras de las políticas y acciones que contribuyeron a profundizar la segmentación
de la oferta educativa.
A partir de 1984, los gobiernos de algunas
provincias volvieron a organizar o ampliaron programas de asistencia a los escolares para
paliar los efectos de la crisis económica y social en la población escolarizada. Otra
jurisdicciones mejoraron las formas de administración de los recursos para nuevas
construcciones y reparaciones, canalizándolos a través de Asociaciones de Padres,
denominadas Cooperadoras. Otras provincias incentivaron sus programas de construcciones
escolares.
Gracias a la convergencia entre programas de
asistencia a los escolares y programas de mejoramiento de la infraestructura edilicia para
el nivel primario se habría logrado reducir en medida importante la cantidad de niños
que reciben sólo 2 ó 3 horas de clases, pero no por ello ha desaparecido la
segmentación educativa que, como se ha visto, tiene múltiples manifestaciones y
mecanismos de consolidación.
Algunos indicadores de la ineficiencia del
sistema
Otra de las manifestaciones de la segmentación es
la mayor incidencia que tienen los muy conocidos indicadores de ineficiencia del sistema
educativo en las distintas jurisdicciones y ámbitos del país, así como entre la
población de diferentes orígenes sociales y perteneciente a familias con diferente
capital cultural.
Los índices de retención en el sistema educativo
han ido mejorando paulatinamente a lo largo del último medio siglo (véase cuadro Nº
10).
Sin embargo, ese mejoramiento dista mucho de ser
satisfactorio. Aún hoy casi muchos niños de las escuelas primarias no pueden cursarlas
en la cantidad de años previstos. Pero el problema se agrava decididamente en las
provincias más pobres y en las áreas rurales (véase cuadro Nº 11), donde la baja
eficiencia se constituye en un factor más para potenciar la falta de equidad.
En la década de los 70 los problemas de
ineficiencia del sistema educativo tendían a explicarse a partir de la pobreza material y
cultural de los alumnos. Actualmente habría que insistir en analizar si desde los
currículos y modelos de formación y capacitación docente existentes es posible pensar
en una atención adecuada a los escolares de áreas empobrecidas, o si no se están
reproduciendo condiciones de enseñanza-aprendizaje que desde hace ya mucho tiempo
muestran su inutilidad. Argumentos en esa dirección se apoyan en la importancia de la
repetición (véase cuadro Nº 12), o de una pseudopromoción realizada con el propósito
de mejorar los indicadores, pero sin que se alcancen los logros de aprendizaje esperados
en cada grado.
Por último puede señalarse que la baja eficiencia
del sistema recorre todos sus niveles, ya que también en las universidades los altísimos
índices de desgranamiento y una duración de los estudios de 2, 3 y hasta 5 años más de
lo previsto son fenómenos frecuentes.
La baja eficiencia del sistema conlleva un costo
económico que la sociedad difícilmente puede soportar, pero conlleva además una serie
de disonancias individuales en términos de costos de oportunidad y de construcción de
una autoestima cuya fortaleza es un ingrediente fundamental en la personalidad de los
sujetos del crecimiento con equidad y en democracia.
Algunos indicadores de la baja calidad de la
educación argentina
Poco después de asumir las nuevas autoridades
electas en 1984, la gestión de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires llevó a
cabo una de las investigaciones más rigurosas y de mayor alcance que existen en el país
para evaluar el nivel de logro de los objetivos curriculares por parte de los alumnos. En
la misma se reconstruyeron, luego de administrar una prueba a una muestra estratificada de
2.700 niños de tercero, quinto y séptimo grados de 97 escuelas, los perfiles de
aprendizaje para cuatro áreas de conocimiento: a) matemática, b) lengua, c) ciencias
sociales y d) ciencias naturales. El resultado fue alarmante. En ninguno de los grados en
que se administraron las pruebas y para ninguna de las áreas de conocimiento, los alumnos
habían logrado realizar más del 52% de los aprendizajes propuestos (Bertoni 1984). Esa
investigación demostró además, la pobreza del vocabulario infantil y la escasa
capacidad para articular un discurso de los escolares de las escuelas primarias.
Aquella investigación fue uno de los puntos de
partida para una de las más sólidas, modernas y sostenidas transformaciones curriculares
del país, que se acompañó a lo largo de dos gestiones con diversas políticas
complementarias orientadas a garantizar su éxito, por ejemplo un programa de
capacitación docente semipresencial para los maestros de primero y segundo grado, que
abarcó a 2.000 maestros. Lamentablemente luego de 8 años de continuidad, es nuevamente
la práctica desarticuladora de actores políticos no involucrados en un proceso de
concertación ni fuertemente presionados por la opinión pública, la que podría imponer
una primera parálisis y el riesgo de retroceso a todo ese proceso.
La investigación sobre perfiles de aprendizaje de
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires inició además una incipiente, pero cada
vez mayor, preocupación por la evaluación de la calidad de la educación entre algunos
actores del sistema educativo. En ocasiones es la gestión nacional la que se preocupa. En
otras, son algunas gestiones provinciales. Miembros de la conducción de la Confederación
General de Trabajadores de la Educación (CTERA) la han manifestado en foros. El Consejo
Interuniversitario Nacional ha encargado estudios para desarrollar una metodología de
evaluación de las universidades.
Pero detrás de la preocupación compartida no
existe todavía un consenso ni decisiones respecto de qué y cómo se debe evaluar. La
nueva Ley de Educación dispone que el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación
tiene entre sus funciones la de "Evaluar el funcionamiento del sistema educativo en
todas las jurisdicciones, niveles, ciclos y regímenes especiales a partir del diseño de
un sistema de evaluación y control periódico de la calidad, concertado en el ámbito del
Consejo Federal de Cultura y Educación" (art. 53, k). Es decir que pone a la
evaluación en el mismo ámbito privilegiado para el logro de acuerdos que a la fijación
de objetivos y contenidos mínimos, a la compatibilización de la formación docente, y a
todas las demás decisiones de alta significación. Esto constituye una nueva presión
para alcanzar los consensos y tomar las decisiones faltantes.
El propio Ministerio, por su parte, en el marco del
Programa de Asistencia Técnica a los sectores sociales financiado con créditos del Banco
Mundial, intenta desde 1988 avanzar en el diseño de un Sistema Nacional de Evaluación
para los niveles preuniversitarios por un lado y para el sistema universitario por el
otro. Los logros son disparejos y lentos.
En lo que respecta a los niveles preuniversitarios
hubo marchas y contramarchas derivadas de diferencias de enfoques respecto de si se deben
evaluar procesos o resultados; y si en el caso de optar por los primeros se debe evaluar
al margen o en el marco de la promoción de transformaciones institucionales. Durante el
último tramo del gobierno radical se optó por avanzar en el diseño de una metodología
para evaluar resultados y procesos en el marco de la promoción de transformaciones
institucionales (Lafourcade 1990). Pese a las intenciones, los avances fueron muy
parciales y los resultados publicados sólo se refieren a la evaluación de resultados. En
el primer tramo del gobierno actual se optó por probar un operativo más asociado a la
posibilidad de evaluar logros de aprendizaje de los alumnos con muestras reducidas
(Aguerrondo, et al. 1992), que sirvió de base a otro de más envergadura accionado al
final del año lectivo de 1993 y cuyos resultados aún se desconocen.
En ambos momentos se administraron pruebas cuyos
resultados, seis y ocho años después de la investigación sobre perfiles de logros de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, son consistentes con los de aquélla (véase
cuadros Nº 13 y 14).
Pero además, el Operativo Piloto de Validación de
Items para la evaluación de la Calidad de la Educación (Aguerrondo, et al. 1992)
incluyó un ejercicio de elaboración de redes conceptuales, cuyo principal resultado es
que en casi ninguno de los aspectos evaluados existen diferencias importantes entre las
producciones de los alumnos de la escuela primaria y los de la media.
La misma gestión ministerial que encargó el
operativo inhibió la publicación de sus resultados, lo que da cuenta de las dificultades
que existen todavía en el país para instalar una cultura de la evaluación, acumular
experiencias y corregir rumbos a este respecto. El hecho de que la gestión siguiente
—del mismo gobierno, pero con otro estilo— difundiera los resultados y
aprovechara la experiencia para avanzar en el montaje de un Sistema Nacional de
Evaluación de la Calidad de la Educación muestra también los avances en el protoconsenso
y en el diseño de políticas que realicen su agenda.
En lo que respecta al nivel universitario, se ha
avanzado en la construcción de metodologías. Actualmente existen cuatro propuestas a
disposición: una contratada por el Ministerio (Marquis y Sigal 1993), otras dos
elaboradas por especialistas independientes (Pérez Lindo 1993; Lafourcade 1993) y una
cuarta elaborada por la CEPAL (véase un aspecto de la misma en Mollis y Tiramonti 1992).
Todavía no se avanzó en medida comparable en los acuerdos para el funcionamiento de un
Sistema Nacional de Evaluación Universitaria, ya que menos de 10 de las más de 50 casas
de altos estudios existentes firmaron un convenio en tal dirección.
Primeras conclusiones
Pese a que en el texto se ha seguido una lógica
guiada por la dinámica de la transformación educativa en el caso en análisis y se ha
preferido detenerse en algunos temas claves, se concluirá con una muy breve
reconstrucción y ampliación de algunos elementos en relación con la forma en que está
organizada la cuarta parte del documento CEPAL-UNESCO (1990), "Políticas para poner
en práctica la estrategia", para así responder a la demanda del Diálogo
Interamericano, convocante para la producción de este texto.
El análisis de las dinámicas de transformación en
curso en el sistema educativo argentino pone de manifiesto que muchas de ellas están
orientadas en la dirección de las propuestas del documento CEPAL-UNESCO (1990), pero que
involucran sólo algunos de los ámbitos de políticas señalados en el documento como
prioritarios y no equilibran las distintas líneas estratégicas que propone el documento.
En primer lugar se ha generado un proceso de
autonomización creciente de las unidades educativas, pero con un excesivamente lento y
eminentemente exógeno —apoyado en programas y proyectos realizados con
financiamiento externo y con un régimen de contratación de consultorías—
fortalecimiento progresivo paralelo de la regulación pública, de la participación y del
fortalecimiento de las instancias de coordinación y concertación.
En segundo lugar se han desarrollado a veces en los
papeles y otras en la práctica algunas iniciativas, estrategias y programas que se
proponen el acceso universal a los códigos de la modernidad, o la formación de
competencias fundamentalales o aptitudes básicas, como se las denomina en el
documento; pero que de ningún modo lo garantizan. La expansión de los programas de
atención preescolar sólo avanzaron en algunas provincias, los nuevos diseños
curriculares y desarrollos didácticos no están a la altura de los desafíos, los textos
menos (Liendro 1992; Lanza y Finocchio 1993), aunque un número creciente de editoriales
están iniciando procesos de transformación de su fondo editorial encaminados a esos
objetivos. La enseñanza de las ciencias continúa siendo predominantemente libresca y
distante de los problemas cotidianos; y no siempre se generan las adaptaciones
institucionales que podrían facilitar ese acceso y esa formación a escolares que viven
en comunidades con especificidades a tener en cuenta. Han existido muy pocas y muy
débiles campañas de sensibilización por la educación, que no han penetrado en la
opinión pública con temas vinculados a este segundo objetivo y a la vez ámbito de
políticas (véase cuadro Nº 15).
En tercer lugar cabe señalar que uno de los
ámbitos más débiles de políticas, en relación con las propuestas CEPAL-UNESCO es
impulsar la creatividad en el acceso, difusión e innovación científico-tecnológica en
el propio sistema educativo. Las trabas principales para ello son los diseños
curriculares y los modelos y estilos docentes. Por otra parte, cuando en el marco del
ejercicio de su autonomía algunos establecimientos adquieren equipamiento de punta, no
saben cómo utilizarlo, ni hay quien enseñe a hacerlo. Por último algunos programas
interesantes en este sentido como uno impulsado en el marco de los proyectos de préstamos
del Banco Mundial para la organización de Centros de Recursos para el Aprendizaje, fueron
interrumpidos al cambiar una gestión por otra. Dentro de este mismo ámbito, a lo largo
del texto se han ofrecido al menos dos ejemplos de desarticulación del sistema
científico y universitario de los otros niveles del sistema educativo: en la formación
docente y en el desarrollo de programas y proyectos. A ellos se agregan las metodologías
endogámicas utilizadas para la elaboración de nuevos diseños curriculares y de planes y
programas de formación y capacitación docente, que tienden a dejarla en manos de los
docentes en ejercicio y de funcionarios y técnicos ministeriales, sin una adecuada
retroalimentación con los ámbitos de producción científica y tecnológica ni de
aplicación de conocimientos a la producción.
Esa desarticulación conspira contra la posibilidad
de impulsar el acceso a los conocimientos y competencias científico-tecnológicas en el
sistema educativo.
En cuarto lugar, el análisis de las dinámicas de
transformación muestra una creciente toma de conciencia acerca de la necesidad de una
gestión responsable. Este es un logro en sí mismo. Por ahora, sin embargo, no se han
alcanzado correlatos significativos en el establecimiento de un sistema de información y
evaluación de la educación básica y media ni en la evaluación institucional de la
educación superior. En ambos casos se han dado pasos preparatorios. Esos pasos no existen
en cambio en lo referente a la evaluación de la eficiencia externa del sistema, respecto
de la cual sólo se cuenta con los aportes de pocas investigaciones cuyo carácter
acumulativo es incierto.
También escasos son, en quinto lugar, los avances
en la profesionalización y el protagonismo de los educadores. Todavía no han cambiado
los procesos de reclutamiento ni las políticas de ascenso y salario para el sector
público. Recién en los últimos años se han iniciado cambios parciales en la formación
docente, que involucran a un conjunto relativamente pequeño del total de las
instituciones formadoras del país. Si bien existen muchos programas de capacitación, la
mayoría de ellos no son considerados adecuados por los propios docentes, y en muy pocos
casos se ha podido demostrar que tienen impacto en la transformación de las prácticas de
aula e institucionales.
En sexto lugar no se verifica todavía un compromiso
financiero efectivo del Estado y de la sociedad con la educación, que tenga una magnitud
acorde con los desafíos, aun cuando la nueva Ley de Educación dispone la duplicación
del presupuesto destinado a la educación en los próximos 5 años, lo cual muestra al
menos la existencia de grupos interesados en promover su asunción.
En séptimo y último lugar puede agregarse que
desde 1984 hasta ahora en la Argentina se ha incentivado la cooperación regional e
internacional, pero la misma no abarca todos los ámbitos posibles y puede tener efectos
curiosos, tal como generar fantasías de fortalecimiento de la capacidad de operación del
Estado Nacional y de algunos Estados Provinciales a través de inyecciones coyunturales de
recursos frescos, que no revierten en procesos de genuino y permanente fortalecimiento
institucional del sector.
Pero lo que es más importante destacar es que, al
margen de que se hayan desarrollado las políticas propuestas por CEPAL-UNESCO o no, los
actores involucrados en el sistema educativo argentino están logrando imprimirle una
dinámica de búsqueda en el movimiento. Esto significa que no se trata de diseñar
imágenes objetivo cerradas inmovilizando la acción, y que tiende a admitirse cada vez
menos un movimiento sin una dirección; pero que la direccionalidad se intenta construir a
través de la acción.
Sin embargo la cantidad y variedad de actores
involucrados es aún incipiente, el consenso insuficiente, la concertación difícil, los
ámbitos geográficos incorporados a ese movimiento restringidos a algunas jurisdicciones
y los efectos todavía poco visibles.
*Doctora en filosofía (Universidad
de Leipzig). Investigadora del CONICET con sede en FLACSO/Argentina, donde coordina el
Área de Educación y Sociedad, y Profesora Titular Regular de la Universidad de Buenos
Aires.
NOTAS
1. Véase la descripción del Congreso y diversas
evaluaciones en De Lella y Krotsch 1989.
2. Se trata en realidad de un proceso mucho más
matizado y complejo, ya que por ejemplo entre 1958 y 1966 (período democrático y de
vigencia de la Reforma Universitaria) las universidades pusieron en vigencia un curso de
ingreso (no simplemente examen) de muy alta exigencia.
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