|
POLÍTICAS DE REFORMA EDUCATIVA *Carlos H. Filgueira y RESUMEN El presente documento examina las transformaciones recientes del sistema educativo uruguayo. La información presentada muestra que a principios del decenio de los 90, el país alcanzó una elevada cobertura general: universal en la enseñanza primaria, alta en la enseñanza media y superior, y media en la enseñanza preescolar. A diferencia de otros países de la Región, no existe en el Uruguay una presión demográfica sobre el sistema educativo, lo que favorecería la asignación de recursos para incrementar la eficiencia y calidad de la educación. No obstante, alta cobertura y baja presión demográfica no han podido resolver problemas graves de eficiencia, calidad y equidad. El crecimiento de la cobertura oculta severas desigualdades en el aprendizaje, medido por evaluaciones sistemáticas efectuadas en años recientes. Sobre todo, identifica la presencia de una marcada inequidad según nivel socioeconómico. El carácter "prematuro" de la escolarización en el Uruguay ha tendido a cristalizar estructuras burocráticas, jerárquicas, ineficientes y altamente centralizadas, conjugadas con una cultura institucional resistente a las transformaciones. Por estas razones, el sistema educativo —predominantemente estatal— no hace buen uso de los recursos públicos, los cuales, a su vez, han tendido a reducirse como preparación del PBI y del gasto público social. En materia de políticas educativas, se han intentado múltiples medidas, las cuales, en su casi totalidad, han sido absorbidas por la lógica "perversa" del sistema. Entre otras propuestas, se sugiere la necesidad de alcanzar un grado mínimo de consenso en torno a un programa de transformación educativa, a la vez que una creciente autonomía a nivel de los organismos centrales y de las unidades escolares. Por último, el trabajo sigue y discute algunas de las principales propuestas contenidas en el estudio de la CEPAL-UNESCO sobre la educación en la Región. I. Introducción La reflexión actual sobre las relaciones entre sociedad, educación y estado, ha conocido, en América Latina, importantes cambios de énfasis con relación a planteos de décadas pasadas. Las recientes propuestas que sobre el tema se han desarrollado en la Región y desde organismos internacionales, coinciden ampliamente en la importancia, no ya de solucionar sólo los importantes déficits de cobertura tradicionales de la Región, sino además atender simultáneamente a la calidad de la educación: integración social, formación de ciudadanía, capacitación de recursos humanos, creación de conocimientos. En contextos socioeconómicos de creciente pobreza y marginación conjugados con acelerados crecimientos demográficos, que obligan a realizar crecientes esfuerzos para elevar la cobertura y la calidad de la enseñanza, ello implica, como condición previa, un serio compromiso con objetivos de una mayor justicia social y una nueva definición de equidad que sea capaz de efectivizar en la práctica los principios igualitarios de una educación democrática. En este sentido, la propuesta presentada por CEPAL-UNESCO, Educación y Conocimiento; Eje de la transformación productiva con equidad,1 se inscribe dentro de una corriente renovadora, basada en la propuesta de una nueva articulación compleja entre los viejos y nuevos objetivos y lineamientos en materia educativa. Se plantea por una parte: a) la obsolescencia e inadecuación de los principios orientadores de la política educativa en la Región que estuvieron vigentes hasta las últimas décadas; y b) el desafío que supone para la Región hacer frente simultáneamente a los antiguos énfasis en la formación de ciudadanos, la equidad y la integración nacional, y el más reciente desafío, durante la pasada década, de la competitividad internacional, la eficiencia y la necesidad de descentralización y mayor autonomía de las unidades educativas. Sobre las premisas —sin duda fuertes— de que el aprendizaje en las nuevas formas de ejercicio de la ciudadanía no es incompatible con la competitividad internacional, de que el logro de la equidad social no es contradictorio con la búsqueda de mejores desempeños, y que la descentralización educativa no conspira necesariamente contra una identidad nacional integrada, la propuesta insiste en otorgar al Estado un papel central en la formulación, implementación y evaluación de políticas educativas, orientadas hacia objetivos bien determinados. El modelo pretende así vincular simultánea y fuertemente a la educación tanto con la economía y el mundo del trabajo, como con los modernos procesos políticos de participación ciudadana, sin desatender por ello la contextualización de los contenidos a las particularidades socioculturales del medio. La relación educación-trabajo se plantea hoy buscando establecer formas de socialización que habiliten el acceso efectivo al uso social de las nuevas tecnologías informatizadas en la producción y en los servicios, que se han vuelto una condición necesaria para la integración en los procesos de trabajo. En este sentido, se privilegian los currículos de tipo más comprensivo, que buscan la integración de las diferentes modalidades educativas: general y técnica.2 La nueva conciencia acerca del papel dinamizador de aptitudes de la educación general y la importancia de la función atribuida a la flexibilidad y creatividad en los modernos procesos industriales altamente tecnificados, han vuelto la atención hacia los problemas derivados de la diferencia de aprovechamiento escolar por parte de los distintos sectores sociales. Por eso el modelo de equidad basado en la igualdad de oportunidades y en la igualación de los puntos de partida cede paso paulatinamente a una idea de equidad más atenta a la igualación de los resultados, a través de la compensación de las diferencias iniciales en niños provenientes de las familias de niveles socioeconómicos más deprimidos. Ello implica privilegiar políticas que, sin cuestionar la aspiración de universalidad de los servicios educativos, buscan una diferenciación positiva, y desarrollan estrategias de atención particulares para los distintos grupos escolares. Subyace a estas propuestas la idea de que las políticas educativas de la Región han otorgado un énfasis desmesurado al logro de la expansión y cobertura del sistema, en desmedro de una atención equivalente a los problemas de calidad de la educación. Por último, es posible afirmar que las nuevas propuestas sostienen la necesidad de modificar la relación entre el Estado, las instituciones educativas y los actores corporativos, desplazando el papel central del primero en la administración y gestión directa de las unidades prestatarias de los servicios. Autonomía y descentralización, se conjugan con una nueva combinación entre las principales instituciones de coordinación y regulación del sistema educativo: el Estado, los grupos corporativos, y el mercado.3 El objetivo del presente trabajo es doble; por una parte se trata de describir y discutir las políticas públicas en materia educacional llevadas a cabo recientemente en el Uruguay; por otra, se busca contrastar tales políticas con las propuestas elaboradas en el documento de CEPAL-UNESCO ya referido.4 El trabajo se organiza de la siguiente forma: En el apartado II se presenta una descripción sumaria de la organización institucional del sistema y de las principales tendencias de la matrícula, cobertura y desgranamiento, según los niveles educativos: inicial, primario, medio y superior. El objetivo de este apartado contempla dos aspectos: el primero busca caracterizar los rasgos más salientes del sistema educativo del Uruguay. El segundo intenta ofrecer un marco de referencia general que alimente estudios comparativos sobre la situacion y tendencias de la educación en la Región. En el apartado III se elaboran algunas consideraciones analíticas acerca de tres de los objetivos básicos orientadores de las propuestas que se encuentran en debate y son recogidas por el documento de CEPAL-UNESCO: los problemas de equidad, calidad y eficiencia del sistema en sus diferentes niveles. La descripción y análisis de las principales políticas educativas, propuestas e implementadas en el Uruguay, son tratadas en el apartado IV. En este punto, se incluye una discusión acerca de los temas en debate y el posicionamiento de los principales actores involucrados en el sistema educativo. Por último, en los dos apartados finales, se desarrolla una comparación entre los lineamientos de políticas sugeridas por el documento de CEPAL-UNESCO y la política educacional del país. El principal objetivo de este punto no se limita a la comparación de políticas. Interesa en particular discutir críticamente algunos de los principales supuestos o principios orientadores que explícita o implícitamente asume el documento de referencia. En el apartado final, se sugieren finalmente algunas líneas orientadoras de políticas para el caso uruguayo. II. El sistema educativo uruguayo: Una breve descripción El marco institucional El sistema educativo está compuesto por cuatro subsistemas débilmente conectados: a) El Ministerio de Educación y Cultura; b) la A.N.E.P. (Administración Nacional de Educación Pública); c) la Universidad de la República; y d) el subsistema privado compuesto por Institutos y Centros de nivel primario y secundario, Universidad e Institutos de tercer nivel.5 El Ministerio de Educación y Cultura El Ministerio de Educación y Cultura (MEC) es el organismo de más alto rango, aunque no tiene atribuciones jerárquicas directas sobre la administración de la educación pública en el país.6 Es una cartera ministerial cuyas atribuciones legales cubren más de 28 áreas funcionales de la más diversa naturaleza (Correos, Servicio de comunicaciones, radiodifusión y TV (SODRE), Preservación y Conservación del patrimonio artístico, histórico y cultural del país, Registro Civil, Imprenta Nacional, Instituto Nacional del Menor (INAME), Fiscalías (Ministerio Público y Fiscal y Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo), Dirección de Ciencia y Tecnología, etc.). El MEC tiene 24 Unidades Ejecutoras, de las cuales la gran mayoría tienen como cometido funciones no educativas y sólo unas pocas, directa o indirectamente, tienen que ver con la educación. Se trata de una cartera con escaso peso y respaldo político si se la compara con otras carteras del Poder Ejecutivo. La amplia y heterogénea gama de competencias del MEC se ha ido sedimentando con el correr del tiempo de manera residual: sea por omisión de una política intencional de asignación de funciones dentro del aparato del Estado, o sea por la improvisación de atribuciones que no tenían aparente cabida en otros organismos públicos. Entre las principales unidades ejecutoras vinculadas a la educación, se cuentan la Dirección de Educación y la Comisión Coordinadora de la Enseñanza. La primera dispone de seis subunidades: Departamentos de Estadística, Evaluación, Recursos y Currículum, Documentación Pedagógica, Administrativo, y la Sección Actividades Educativas. Sus atribuciones formales son amplias y ambiciosas. Comprende, para mencionar algunas, la iniciativa de propuesta de proyectos de desarrollo educativo, atribuciones tales como intensificar las actividades de investigación educativa (educación comparada), relevar datos y estadísticas sobre necesidades docentes, apoyar la coordinación de los entes de enseñanza, establecer el régimen de regulación de la enseñanza privada, incrementar y mejorar los locales escolares, organizar cursos de capacitación para grupos específicos, participar en la preparación de convenios educativos internacionales, participar en redes internacionales de capacitación de diversa naturaleza (Educación de Adultos—REDALF) o en redes domésticas de ONGs. Se supone que el Departamento de Estadísticas de la Dirección de Educación debe ser la Unidad Central de coordinación de las estadísticas educativas de todos los entes de enseñanza y ser el nexo con la Dirección General de Estadística y Censo, organismo máximo de Coordinación General del Sistema Estadístico Nacional. Ni la dotación de recursos humanos y financieros, ni la organización administrativa del servicio, disperso en múltiples funciones, permiten que la Dirección de Educación pueda llevar a cabo las funciones educativas formalmente encomendadas por la ley. Es más un organismo de implementación de medidas que están relativamente alejadas de los puntos focales donde se imparte la docencia, y por lo tanto, de los problemas y demandas que deben enfrentar los entes. Pero el MEC y su Dirección de Educación tampoco es un organismo rector en materia de política educativa. Más importante aun es que la legislación vigente no le otorga al Ministerio atribuciones jerárquicas sobre los entes de enseñanza. Como consecuencia existe un débil nexo entre el MEC y los entes, el cual, en rigor, está sujeto a negociaciones permanentes entre los subsistemas de enseñanza, y expuesto a superposiciones funcionales y administrativas. Precisamente, la Comisión Coordinadora de la Enseñanza, surgió en 1971 (Ley 13.971) con el cometido de coordinar el conjunto de todas las actividades de la educación. Su composición indica la intención de llenar un vacío de atribuciones: componen la Comisión el propio Ministro o, en su defecto, el Subsecretario del MEC, el Director Nacional de Educación Pública (educación primaria, secundaria y técnico-profesional), los Directores de cada uno de los Consejos de los niveles mencionados, el Rector de la Universidad, el presidente de la Comisión Nacional de Educación Física,y dos representates de instituciones privadas. En todos los casos, los nominados pueden delegar su participación directa en otros jerarcas de su propia institución. Nuevamente, sin embargo, se reiteran los problemas de atribuciones antes anotados. La Comisión Coordinadora de la Enseñanza, desde el punto de vista legal, es un órgano consultivo y deliberativo. No tiene capacidad vinculante, no puede obligar a los entes de enseñanza a cumplir con los acuerdos realizados, ni tampoco puede jurídicamente invalidar los actos dictados por esos entes. La coordinación depende, por lo tanto, de factores extra-legales, de la disposición a participar por parte de las entidades y del grado de disposición para asumir como propios los acuerdos y consensos alcanzados. Desde su inicio, la Comisión no ha podido cumplir las expectativas para las cuales fue creada. En consecuencia no existe ninguna instancia efectiva de coordinación e integración de los subsistemas educativos. La A.N.E.P. El segundo subsistema está compuesto por los servicios de la A.N.E.P., la cual cubre todos los niveles educativos públicos del sistema a excepción de la Universidad de la República. La estructura de la A.N.E.P. tiene como vértice al Consejo Directivo Central (CODICEN) y dependen del mismo los Consejos desconcetrados de cada nivel educativo. El CODICEN fue creado por la Ley 15.739 de marzo de 1985, al asumir el nuevo gobierno democrático, y es un ente autónomo encargado de la educación pública no universitaria. Los jeracas del CODICEN, así como de los Consejos desconcentrados, son nombrados de acuerdo con criterios políticos. Al Consejo de Educación Primaria le compete todo lo relativo a la prestación del servicio de la educación inicial, primaria normal y primaria especial (por ej. educación de adultos, discapacitados, etc.). Al Consejo de Educación Secundaria le corresponden las funciones propias del nivel medio de enseñanza no técnica, en tanto el tercer Consejo la Educación Técnico-Profesional (básicamente la Universidad del Trabajo, UTU). La organización de la A.N.E.P. es altamente jerárquica y concentrada en el CODICEN. El margen de autonomía de los Consejos desconcentrados es bajo y en múltiples áreas existen superposiciones y atribuciones jurídicamente no definidas. Además, dependen del CODICEN los cursos de formación docente de nivel primario y secundario (Institutos de formación magisterial), IMS (cursos superiores de primaria), el IPA (Instituto de Profesores Artigas), e INET (Instituto de Enseñanza Técnica). Concentra todas la atribuciones atinentes al personal no docente en ambos niveles (nombramientos, ascensos, asignación de funciones, licencias, pases en comisión, etc.), centraliza la División de Arquitectura para todo el subsistema, así como otros servicios de carácter general. La Universidad de la República Con la aprobación de la Ley Orgánica de 1958, la Universidad de la República se constituye como un ente independiente, con amplias facultades autonómicas. Mediante una fórmula atípica en el país, el poder público delega en tres corporaciones privadas el poder, la administración y gestión de la única Universidad pública del país, la cual concentra casi la totalidad de la matrícula del tercer nivel de la enseñanza habilitada. Los tres órdenes que componen el gobierno universitario de acuerdo con la tradición de la reforma de Córdoba son: los docentes, estudiantes y profesionales (o egresados). La estructura de gobierno de la Universidad se conforma por órganos altamente deliberativos y parlamentaristas. Existe un Consejo Directivo Central con representación de un miembro por Facultad —en general los Decanos— el Rector y los órdenes universitarios, y una Asamblea General del Claustro compuesta por los tres órdenes. La misma estructura se repite en cada Facultad: Consejos Directivos y Asambleas del Claustro. Compete al Consejo Directivo Central, al Rector y a la Asamblea General del Claustro todos los aspectos generales de la Universidad así como los especiales de cada Facultad, Instituto o Servicio. El número de órganos e individuos involucrados en el gobierno universitario, de acuerdo con la normativa vigente y con el número de Facultades, es muy elevado. Componen la Asamblea General del Claustro, tres miembros por el personal docente, y dos miembros del orden de estudiantes y egresados, respectivamente por cada Facultad, Servicio e Instituto asimilado a Facultad. Las Asambleas del Claustro de cada Facultad se componen de un total de 35 representantes: 15 docentes y 10 del orden de egresados y estudiantes respectivamente. En todos los casos, la elección de los titutulares es acompañada por una doble lista de suplentes que asumen eventualmente la titularidad por el sistema preferencial. El principio de proporcionalidad rige las elecciones de las Asambleas. Por su parte, el Consejo Directivo Central se compone de 24 miembros (10 representantes de Facultades —en general Decanos— 9 de los respectivos órdenes, el Rector, y cuatro miembros con derecho a voz, representantes de las recientes Facultades creadas y servicios universitarios). Los Consejos de Facultades se conforman con 12 miembros cada uno. La nominación de los representantes de los Claustros se efectúa por elecciones efectuadas a partir de padrones electorales previamente establecidos. Las autoridades superiores, Rector y Decanos, son elegidos por los Claustros universitarios. Las facultades autonómicas son plenas salvo en el aspecto financiero, ya que la Universidad debe negociar con el Poder Ejecutivo y el Parlamento los montos destinados a sus actividades, en el momento de la fijación del Presupuesto Nacional y en la Rendición de Cuentas. Recursos adicionales se obtienen por la vía de contratos de I y D con el sector privado y organismos del Estado y por donaciones y cooperación internacional. Estas modalidades son relativamente recientes, y vienen creciendo, aunque su peso en el total del presupuesto universitario es muy escaso. Como toda la enseñanza pública del país, la Universidad es totalmente gratuita, no existen cupos de ingreso ni tampoco exámenes de admisión. Se requiere para el ingreso la aprobación del bachillerato de la enseñanza media (secundaria o técnico- profesional), y pueden acceder también egresados de los Institutos Magisteriales de la enseñanza primaria. Por otra parte, la Universidad de la República, a pesar de la reforma del año 1958, continúa apegada a ciertos rasgos de su matriz fundacional, en particular al modelo profesionalista de tipo napoleónico. Ha intentado con mayor o menor éxito diversas experiencias para abrir espacios a la investigación, aunque los mismos son aún escasos y la investigación se caracteriza por su bajo grado de institucionalización, no obstante ser la institución que concentra más del 50 por ciento de los recursos humanos, proyectos y centros de investigación del país.7 La creación de las Facultades de Ciencias y Ciencias Sociales ha sido reciente y tardía (1990). Antes, la investigación se encontraba dispersa en Centros e institutos dependientes de las Facultades profesionales "madres" o en la Facultad de Humanidades y Ciencias, virtual agregación de disciplinas de carácter residual desde el punto de vista de las prioridades universitarias. Pese a la reforma, aún perduran inserciones históricas; Economía no se ha integrado a la Facultad de Ciencias Sociales y continúa en la Facultad de Ciencias Económicas (predominantemente orientada hacia la formación de Contadores y Administración), Ciencias de la Educación, Antropología, e Historia mantienen su pertenencia institucional de la ex-Facultad de Humanidades y Ciencias, Ciencias de la Comunicación es un servicio autónomo, Relaciones Internacionales depende de la Facultad de Derecho, etc. En materia de cursos de cuarto nivel orientados a la formación de investigadores, el proceso también ha sido lento y tardío. Son escasos todavía los cursos creados recientemente, aunque se ha logrado a través del PEDECIBA —institución no universitaria pero con fuerte peso de la Universidad— un avance considerable en algunas ciencias "duras". Otro proceso incipiente es el de la relación de la Universidad con el sector productivo y con Empresas y Servicios del Estado. Instituciones privadas El sector privado no es estrictamente un subsistema, dada la heterogeneidad de instituciones, de niveles y del estatuto jurídico. Pero son parte de la estructura general del sistema de enseñanza. Se distinguen, institutos de primaria, secundaria y de tercer nivel habilitados (expiden títulos equivalentes al sector público), e institutos o centros docentes no habilitados, particularmente en la enseñanza técnico-profesional. El sector privado nunca tuvo en el Uruguay la misma importancia que en otros países de la Región y aún en la actualidad no la tiene. Para todo el país la matrícula de educación pública común en 1989 fue el 84,4 por ciento de la matrícula total, y la privada 15,6. La enseñanza habilitada privada es, además, un fenómeno básicamente capitalino. En Montevideo, donde reside poco menos de la mitad de la población del país, la cobertura pública alcanza 73,7 por ciento. En el interior del país, 91,3 por ciento. La tendencia reciente en el nivel primario indica un leve descenso de la enseñanza privada entre 1975 y 1989. En el mismo año, del total de la matrícula de la enseñanza media, al sector privado habilitado correspondía un 13,8 por ciento. También hubo un descenso más acentuado que en la educación primaria de la participación privada entre 1975 y 1989. Entre otros factores, el descenso se debe a la cobertura creciente del sistema penetrando hacia niveles socioeconómicos cada vez más bajos. En el nivel terciario, se asiste a la relativamente reciente habilitación de la primera universidad privada del país (Universidad Católica Dámaso Antonio Larrañaga), e institutos como la ORT, Escuela de Informática, y otros. La matrícula privada de tercer nivel es difícil de estimar, no obstante, puede afirmarse que en las instituciones habilitadas, es casi despreciable en relación con la matrícula de la Universidad de la República con aproximadamente 63.000 alumnos. (Censo de Estudiantes universitarios, 1988). Cuando se comprenden los institutos no habilitados con formación equivalente a los programas universitarios, la matrícula puede ser significativa, aunque no se dispone de estadísticas. En síntesis, el sistema educativo se estructura sobre la base de notorio predominio de lo público, incluso si se comprende en ello la innovación ocurrida en la enseñanza superior (antes monopolio de la esfera pública). La matriz fundacional del sistema educativo no ha cambiado o cambió poco en todos sus niveles, pudiendo reconocerse continuidades históricas importantes desde la consolidación del sistema de enseñanza primaria y de la Universidad desde mediados y último cuarto del siglo pasado. Cobertura y desgranamiento La información referida a la matrícula de la enseñanza en sus diferentes niveles y desagregada por grado escolar en cada uno de ellos, permite registrar las principales características "macro" del sistema educativo en cuanto a cobertura (porcentaje de población que asiste al sistema en las edades correspondientes a cada nivel) y eficiencia del sistema (desgranamiento, retención y deserción intra e interniveles). A continuación se presenta solamente la información básica de cobertura y desgranamiento. Para conocer los datos en cifras absolutas nos remitimos a las referencias bibliográficas. Cobertura según nivel educativo Dicho en forma resumida, la cobertura según niveles es muy variable. Es la más alta en la enseñanza primaria (universalización plena), ha crecido recientemente hasta alcanzar niveles elevados en la enseñanza media, pero es baja en el nivel preescolar y superior. A nivel de todo el país la enseñanza preescolar pública en 1989 presentaba una cobertura de 37,6 por ciento en las edades de 4 y 5 años. En la edad de 5 años alcanzaba a un 58,9 por ciento. En las edades inferiores —menos de 3 años— no superaba el 13,4 por ciento. La matrícula preescolar privada para todas las edades comprendidas entre los 3 y 5 años indica una baja contribución adicional, 12,6 por ciento. Estas cifras indican un orden de magnitud, no son plenamente confiables por razones relativas a la calidad de los registros. Además, la calidad y tipo de prestación de servicios no es fácilmente identificable (desde preescolares integrales hasta simples guarderías infantiles). En cualquier caso, la cobertura total de la enseñanza preescolar en el país es muy baja e indica cierta desatención en materia de políticas públicas. Por lo demás, es un hecho que contrasta con los dos niveles inmediatamente superiores. A partir de un proceso secular, lento y regular, la enseñanza primaria pública y privada tenía en 1989 una cobertura casi total, del orden de 94.8 por ciento referida al tramo etario de 6 a 13 años. Esto se debe a tres procesos confluyentes: la incorporación de nuevos escolarizados, el abatimento de las tasas de repetición, y el incremento del volumen de egresos. En la enseñanza media, el estudio de la CEPAL (1992), indica que a partir de una expansión acelerada, en 1985 el porcentaje de alumnos matriculados en la población de 13 a 19 años ascendía a dos tercios para alcanzar en 1989 a las tres cuartas partes. La cobertura del nivel superior (Universidad de la República) es más difícil de estimar. Si se adopta como población base el tramo de edad comprendido entre los 20 y 24 años la cobertura que arroja el Censo de Estudiantes Universitarios de 1988 es de un 25 por ciento. En cambio, si la misma se estima en relación con la edad promedio de los egresos (aproximadamente 28 años), el valor disminuye a un 20 por ciento. Debe alertarse que el ingreso tardío a la Universidad, la doble inscripción en distintas carreras, la extensión y heterogeneidad de los planes de estudio entre carreras profesionales y carreras cortas, y la extraedad elevada restan confiabilidad a estos indicadores. Pero el estudiantado universitario ha crecido entre 1974 y 1988 a una tasa anual de 16,5 por ciento, lo que equivale a más de 15 veces la tasa promedio de incremento de la población en el tramo etario 20 a 24 y más de 30 veces la tasa promedio de crecimiento demográfico de la población total. En 1988 uno de cada 40 habitantes era estudiante universitario, en 1974 uno de cada 106 habitantes. Del total de alumnos que asisten al sistema educativo actualmente, 9 de cada 100 lo hacen en la Universidad, en 1974 la relación era de 4 en 100 (Lémez 1992). Desgranamiento, repetición y deserción A. Enseñanza primaria La distribución de la matrícula en el nivel de enseñanza primaria desagregada según grado, indica el efecto de la repetición y deserción del sistema. Si todos los alumnos ingresados pasaran de grado o tuvieran la misma tasa de repetición, en cada grado existiría el mismo volumen de matrícula y su participación en los 6 grados sería de un 16,6 por ciento. El cuadro Nº 1 muestra cómo ha evolucionado el sistema hacia un mayor grado de retención. En 1963 la matrícula en sexto grado era casi la tercera parte de la matrícula de primer grado. En 1975 la distribución mejora y lo sigue haciendo regularmente hasta 1989, año en el cual la distribución se aproxima más a la situación típica ideal del 16,6 por ciento en cada grado. Hay más repetición entre primero y segundo grado, pero a partir de este último los porcentajes se estabilizan en torno al 16,6 por ciento hasta quinto grado. Posteriormente existe una leve caída en el sexto grado. Por otra parte, "en el transcurso de los últimos 40 años, el egreso escolar —como proporción de la población de 11 años— evoluciona de un modesto 35 por ciento a casi un 100 por ciento" (CEPAL). Con un volumen de matrícula prácticamente estable, entre 1963 y 1989, los egresos se incrementaron en cifras absolutas de 27.792 a 52.362. La tasa de repetición en las escuelas públicas descendió en forma regular de un 17,1 por ciento en 1974, hasta un 12,4 en 1982, para continuar declinando. Como consecuencia, también mejoraron considerablemente los niveles de extraedad. En suma, el desempeño del sistema primario, tanto en materia de cobertura como de desgranamiento, es relativamente satisfactorio. Perduran, sin embargo, problemas de repetición y extraedad atribuibles sobre todo al comportamiento de las escuelas rurales, así como a las condiciones de marginalidad socioeconómica en sectores de pobreza urbana. B. Retención entre primaria y enseñanza media Debido a la falta de información comparable, no es fácil estimar la proporción de egresados de primaria que continúan estudios de nivel medio. A partir de 1973 fue creado el Ciclo Básico Único que llevaba a 9 años la enseñanza obligatoria (seis de primaria y tres de enseñanza media). Esta reforma influyó en la retención del alumnado interniveles. Por una parte, son 52.362 los alumnos egresados de las enseñanza primaria en 1989, por otra, en 1990 el nivel secundario (primer grado del Ciclo Básico), registraba un total de 49.795 alumnos (cuadro Nº 2), o sea el 95,0 por ciento de los egresados. Este porcentaje no es indicativo del grado de retención o deserción del sistema, dado que entre los matriculados en primer grado existen repetidores. Cuando éstos se restan, estarían ingresando al primer grado de secundaria poco más de las tres cuartas partes de los egresados de primaria (76,3 por ciento). A su vez, en 1990 estaban matriculados en el primer grado de la enseñanza media técnico-profesional del Ciclo Básico, 4.729 alumnos. Si se estima y se resta la repetición, habría un 7,2 por ciento adicional al 76,3 de alumnos que efectivamente efectúan el pasaje del ciclo primario al medio. Por lo tanto, 84,5 por ciento de los egresados de primaria accederían a la enseñanza media (secundaria y enseñanza técnico-profesional). Pero dado que se puede acceder a determinados cursos de la enseñanza técnico-profesional sin haber completado el Ciclo Básico e incluso con sólo ser alfabeto y tener 15 años o más (modalidad curso de formación profesional, cursos móviles, cursos especiales), son en realidad más de un 84,5 por ciento los alumnos de primaria que efectivamente acceden al nivel medio. No es posible estimar con precisión, a partir de las estadísticas disponibles, cuántos alumnos adicionales lo hacen. Hay problemas de extraedad, repetición, "años muertos" entre el egreso de primaria y entrada a la enseñanza media, desplazamiento desde secundaria a la enseñanza técnica, etc. que impiden calcular el "plus" de alumnos que lo hacen. Los datos de matrícula de los cursos que no exigen el Ciclo Básico obligatorio sugieren que se estaría en presencia de un 8 ó un 10 por ciento adicional. Considerada toda la enseñanza media, estas estimaciones coinciden aproximadamente con la Encuesta de Juventud realizada por el INE (ex-DGEC) correspondiente sólo al País Urbano. La Encuesta indicaba lo siguiente: los alumnos egresados de primaria a los 10-11 años pero que no estaban matriculados en la enseñanza media eran un 2,4 por ciento, los egresados a los 12 años, 7,6 por ciento, y los de la categoría de edad minoritaria, entre 13 a 19 años, un 33,2 por ciento. En síntesis, puede afirmarse que no existe un "corte" que indique un desgranamiento significativo cuando se pasa de un nivel a otro. C. Enseñanza media Volviendo al cuadro Nº 2, dentro del ciclo Básico del nivel secundario, los tres años que lo componen deberían cubrir idealmente porcentajes del orden de 33,3 por ciento en cada grado. El cuadro Nº 2, muestra para 1990 que los porcentajes respectivamente para los tres primeros años (Ciclo Básico) son de 36,6; 32,8; y 30,5. O sea una distribución bastante aproximada a la pauta de continuidad del ciclo primario. La principal caída se registra en el cuarto grado al terminar el Ciclo Básico obligatorio, y posteriormente en el último año de lo que se denomina Bachillerato Diversificado (quinto y sexto año de secundaria orientado a las opciones universitarias). Al final del ciclo medio, la matrícula secundaria es un 40 por ciento de la matrícula inicial, lo que pone en evidencia que en su conjunto, el sistema experimenta una deserción importante recién en los tres últimos años de la enseñanza media. La enseñanza técnico-profesional (Universidad del Trabajo, UTU) presenta en cambio tasas de deserción o abandono elevadas y un muy bajo nivel de egresos, sobre todo en los principales programas que comprenden el grueso de la matrícula (véase cuadro Nº 3). La composición social del alumnado, en que predominan niveles socioeconómicos bajos y el ingreso temprano a la esfera del trabajo, se aúnan con problemas organizacionales y de objetivos curriculares: por ejemplo, más de un 30 por ciento de ausentismo docente, equipamiento obsoleto, inadecuación de los programas a la demanda laboral. Las tasas de abandono anual y acumuladas son muy altas y prematuras en los cursos técnicos y profesionales. En estos últimos, la cuarta parte de los matriculados en el primer grado abandonan antes de los seis meses de cursado. Globalmente, y según la duración de cada programa, al término de los mismos la matrícula es una cuarta parte, un tercio, la mitad o dos tercios de la matrícula inicial. Sobre la tasa de egresos, al igual que en la enseñanza secundaria, no existen registros de información y sólo es posible estimarla a partir de la matrícula en el último año. D. Retención entre nivel medio y Universidad de la República Se puede decir que no hay forma de estimar confiablemente la tasa de retención del alumnado entre la enseñanza media y la Universidad. No sólo porque la enseñanza media carece de datos de egresos,8 sino por procesos que contaminan el volumen de la matrícula universitaria en el primer grado (ingreso tardío, matriculación doble, muy alta repetición, proceso de deserción y reincorporación posterior, etc. El ingreso y cursado en la Universidad se caracteriza por ser laxo, sin pruebas ni cupos de ingreso, sin gastos para el estudiante ni exigencias formales de continuidad. Además, no hay forma de saber cúantos de los matriculados asisten efectivamente a los cursos. Lamentablemente, no hay forma de resolver estos problemas que derivan de la escasa información estadística disponible. E. La Universidad de la República La Universidad de la República con su proceso reciente de masificación y con sus 63.000 alumnos matriculados, es una suerte de "lugar de paso" donde muchos ingresan, pocos egresan, desertando la mayoría.9 Los ingresos son cuatro veces superiores a los egresos, y debido a la elevadísima deserción, egresa por año aproximadamente entre un 5 y un 7 por ciento de los estudiantes matriculados. Solamente en el primer grado la deserción registrada durante los últimos años asciende a un 34 por ciento. Si se considera conjuntamente la deserción y el desgranamiento producido entre el nivel medio y la Universidad, y el ocurrido en la Universidad en el primer grado, resulta claro que en la totalidad del sistema educativo del país, el punto significativo de la fuga hacia fuera del sistema se concentra en estos dos momentos. III. Equidad, calidad y desempeño del sistema educativo Acerca de la equidad Los primeros impulsos de expansión del sistema educativo, a través de la instrumentación de políticas de escolarización desarrolladas desde el Estado, tuvieron en el Uruguay como principal objetivo el logro de la universalidad de la cobertura. La igualdad de acceso a la educación básica, garantizada jurídicamente por los principios de obligatoriedad y gratuidad, fue pensada en el Uruguay desde fines del pasado siglo (reforma vareliana de mediados de los 70), como un instrumento igualador de los logros educativos obtenidos por alumnados provenientes de distintos contextos socioeconómicos. Sobre esta base, las políticas sociales se encaminaban a garantizar las inversiones necesarias en términos de infraestructura educativa y de formación de docentes, como vía de efectivizar la igualación en el acceso a través de la creciente penetración geográfica de la cobertura del servicio. Paralelamente a esta expansión territorial, la extensión de los principios de obligatoriedad y gratuidad a niveles superiores del sistema —los servicios educativos en Uruguay son gratuitos aún a nivel terciario y de postgrado— conjuntamente con el logro de la cobertura total a los niveles básicos, parecían mostrar que finalmente se habían alcanzado las metas de democratización e igualación propuestas. En el Uruguay estas estrategias de prestación universal han tenido reales efectos democratizadores, ya como facilitadoras de una temprana integración a la vida política de grandes masas de inmigrantes que adquirían la ciudadanía en las primeras décadas del siglo, como formadoras de recursos humanos de calidad, o ya como vía crecientemente progresiva de acceso al dominio de las destrezas y competencias básicas para la vida social. En las últimas décadas, sin embargo, los cambios ocurridos en el campo económico a partir del fracaso del modelo de desarrollo "hacia dentro" y los consecuentes procesos de redistribución del producto, fruto de sucesivos ajustes, se han traducido en el plano social en una mayor diferenciación y distancia entre estratos. En este nuevo contexto, el mantenimiento y la ampliación de políticas y programas diseñados sobre universos teóricamente homogéneos de alumnados, no pareció constituir un instrumento adecuado con vistas al objetivo de equidad. Aún bajo los supuestos de gratuidad y proximidad física del servicio, las posibilidades de aprovechamiento por parte de alumnos provenientes de sectores socioeconómicos tan diversos son, en las actuales circunstancias, crecientemente diferenciales y ponen seriamente en cuestión la posibilidad de lograr una real igualdad de resultados, independientemente de las acreditaciones formales.10 Es así como muy recientemente se ha venido produciendo un cambio de énfasis —tanto a nivel de debate como de políticas concretas— que pone el énfasis en una nueva definición de equidad entendida como igualación de resultados. Con vistas a este objetivo, se buscó identificar las particularidades de los distintos escenarios de la política educativa, a fin de mejorar la incorporación y la retención de los distintos tipos de alumnado, en particular a nivel de la enseñanza primaria. Las experiencias de escuelas de tiempo completo y de horario extendido se encaminaron, por ejemplo, en esa dirección. Por otra parte, las inversiones en educación que realizan las familias, al menos en términos de postergación de entrada al mercado laboral, en sistemas como el uruguayo, que garantizan la gratuidad en todos los niveles, sólo adquieren sentido, como estrategia familiar si efectivamente se produce un retorno de tales inversiones, ya sea bajo la forma de mayores ingresos, o ya de mayor prestigio ocupacional. De hecho, la búsqueda de estos efectos diferenciadores, en el contexto temprano de gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza, ha contribuido a incrementar notablemente los niveles de instrucción de los uruguayos y ha convertido a la educación en uno de los principales canales de movilidad social, lo que además ha tenido efectos favorables en el terreno económico y productivo. Sin embargo, la expansión educativa se vio acompañada de cierta "sobreeducación" relativa, sobre todo en los niveles más altos del sistema. El papel de la educación como avenida de movilidad social fue importante en el pasado en la medida en que se acompañó de un dinamismo de la estructura productiva y ocupacional (formación de clases medias independientes, expansión del Estado, crecimiento industrial), en el marco de un "modelo económico" altamente protegido y de un sistema de reclutamiento políticamente clientelista. La cuestión hoy en día sigue estando planteada en términos de compatibilizar los efectos diferenciadores de una mayor educación con criterios democráticos de equidad, y se discuten los ámbitos o niveles en que uno u otro criterio deban tener prioridad. La calidad de la educación básica y la formación de los docentes Por razones de diverso orden, la calidad de la enseñanza en Uruguay fue, durante mucho tiempo, algo que parecía darse por descontado y sólo muy recientemente se ha comenzado a cuestionar. La existencia, ya en la década del 30, de un cuerpo de maestros integrado exclusivamente por especialistas y sometido a pautas de excelencia a través de evaluaciones periódicas y concursos, así como los efectos visibles que producía la escolarización en los procesos de integración social en diversos planos, podían ser considerados como vías de evaluación interna y externa de la escuela primaria, cuyos resultados eran, además, positivos. Posteriormente, la creación de un instituto de formación de profesores destinados a la Educación Media, igualmente sometidos a los requisitos del concurso para el acceso a los cargos, pretendía garantizar también, para este nivel de enseñanza, la existencia de un cuerpo docente sólido y altamente profesionalizado.11 El año 1973, en que se aprueba la Ley de Educación General, señala una triple inflexión con fuertes consecuencias sociales y en particular para el sistema educativo: se extiende de seis a nueve años el ciclo de escolarización obligatoria, se produce la quiebra institucional que abre un período autoritario de doce años, y se inicia una grave crisis económica, fruto de la coyuntura internacional.12 En lo social, la liquidación de ámbitos de negociación salarial y la consiguiente redistribución del ingreso volcó a las familias hacia estrategias de supervivencia que tuvieron como principales objetivos o bien la emigración internacional, o bien una orientación creciente de mujeres y jóvenes hacia un mercado de trabajo que exigía mayores calificaciones. En estas adversas condiciones, durante la década del 80, la escuela primaria aumenta en un 25% su número de egresados, y la matrícula global de la educación media crece entre 1979 y 1986 en un 30%.13 Estos incrementos suponen un cambio en la composición socioeconómica del alumnado en la enseñanza secundaria que ahora capta jóvenes de menores ingresos, pero sin poder compensar, a través de un aumento correlativo del gasto y la inversión, la tendencia al descenso de la calidad derivada de la masificación, la sobrepoblación de las aulas, la disminución del tiempo de clase, el pobre equipamiento didáctico y la falta de profesores calificados. Esta tendencia no se revirtió con la restauración democrática de 1985, sino que, al contrario, parece haberse acentuado. El nuevo plan aprobado en 1986, aparentemente inspirado en ideas democratizadoras e igualitarias, crea un currículo único y común para los tres primeros años de la enseñanza media (Ciclo Básico Único), ya sea común o técnico-profesional. Simultáneamente, y con el objeto de lograr a plazos breves la universalización de la cobertura, se toman medidas que facilitan la permanencia del estudiante dentro del mismo, tales como la eliminación de los exámenes, la posibilidad de pasar de año con varias materias "observadas" o la virtual imposibilidad de repetición de cursos. Si bien en los últimos años ha habido algún intento de reversión de este proceso a través de la reimplantación de exámenes, los efectos inerciales de la disminución del énfasis en la calidad parecen colocar un desafío mayor al sistema. Con la aplicación de estos criterios de igualación, se desconoció la creciente diferenciación sociocultural del alumnado y la posibilidad también diferencial de aprovechamiento dentro del aula. Para buena parte de los jóvenes, el aflojamiento de las exigencias curriculares y el vaciamiento de los contenidos de los programas pudieron ser parcialmente compensados por un ambiente familiar culturalmente favorable, que contribuía a maximizar en lo posible el aprendizaje liceal y a complementarlo en el sistema educativo no formal. Pero para los sectores que recientemente se incorporaban al sistema, provenientes de las familias de más bajo nivel educativo, el descenso de la exigencia y calidad en ausencia de medidas compensatorias especiales, supusieron, en el mejor de los casos, la obtención de acreditaciones formales que, como lo muestra el referido estudio de la CEPAL (1992), en nada reflejaban el grado real de aprendizaje. Un proceso de deterioro paralelo, pero de efectos multiplicadores más graves, ha venido sufriendo la formación de docentes y de profesores. El punto es importante porque cualquier reforma que se pretenda exitosa no puede prescindir de la calidad y profesionalización del cuerpo docente (CEPAL-UNESCO 1992). La calidad de los cuadros docentes se asentaba sobre tres pilares: la especialización en la formación, la evaluación periódica y rigurosa, y el concurso de oposición como única vía de acceso a los cargos y de promoción. Los tres factores se encuentran hoy en entredicho. El papel del maestro ha perdido prestigio social y las nuevas opciones educativas universitarias compiten, en la práctica, con la opción magisterial. El magisterio, que aún conserva un ethos profesional ligado a la exigencia de formación y de concursos, se enfrenta hoy a un déficit de maestros, que obliga a la confección de listas de aspirantes sin formación, con el objeto de cubrir cargos en el interior del país y en algunas escuelas periféricas. En estas condiciones, se programa reducir de cuatro a dos años la duración de los cursos en los Institutos Normales —con las consecuencias previsibles en la calidad del egresado— y aún así es probable que no alcancen a cubrirse las vacantes. De ser así, el concurso como vía de acceso, perdería funcionalidad. En lo que tiene que ver con la evaluación, ésta parece premiar prioritariamente la antigüedad: estudios realizados muestran una correlación casi perfecta entre el puntaje recibido por los maestros en las evaluaciones y los años de ejercicio del magisterio. Adicionalmente, alcanzada cierta calificación, no existe, en la práctica, ningún maestro que posteriormente sea evaluado por debajo. La formación de profesores con destino a la educación media es todavía más problemática. Si examinamos los tres criterios anteriores, vemos que en lo que se refiere a la especialización, y según el censo de docentes realizado en 1991, menos del 30% en la enseñanza secundaria ha obtenido el título de profesor y un 3% ni siquiera ha culminado la enseñanza media. En la enseñanza técnico-profesional, sólo el 15% obtuvo título de profesor, y el 31% no finalizó el primer ciclo de educación media. Al igual que en el caso del magisterio, la evaluación que reciben los docentes del nivel medio por parte de los inspectores de asignatura, se encuentra fuertemente asociada a la antigüedad, y los casos de evaluación adversa resultan ser excepcionales. Esto se refuerza, además, por un sistema de acceso al cargo y promoción escasamente vinculada de las capacidades y desempeños del docente. El sistema de concurso de pruebas para el acceso a los cargos, que había sido abandonado con la Ley de Educación General del 73, se restaura, como principio, en 1986. Sin embargo, la fuerte oposición de la gremial de docentes logra desvirtuar su aplicación: los concursos de pruebas se convierten en optativos y en su mayor parte quedan reducidos a un simple ordenamiento según méritos, cuyo resultado final favorece claramente la antigüedad. El pasaje de un grado a otro dentro del escalafón también tiene lugar por estricta antigüedad, y a los efectos del ascenso no tienen ninguna incidencia los cursos de especialización, instancias formativas ulteriores, o estudios o títulos universitarios a los que haya podido acceder el docente. La rigidez del escalafón contribuye así a rutinizar la tarea, desincentivar la especialización y, en definitiva, expulsa del sistema a docentes que, por estar más calificados, cuentan con mejores oportunidades laborales fuera de él. El deterioro de la calidad en la formación de profesores de educación media se encuentra ligado a otros factores no poco relevantes, aunque frecuentemente pasados por alto: el divorcio con los ámbitos e instancias de producción de conocimiento, y la forma de reclutamiento de su cuerpo docente. La creación del Instituto de Profesores "Artigas" (IPA) en 1949, como un centro de formación de docentes fuera del ámbito universitario, señaló el comienzo de la desvinculación de la práctica educativa en nivel medio y preuniversitario, de las actividades de producción de conocimiento e investigación. Su currículo pretendió —con éxito— eliminar los déficits de formación que los profesores de educación media presentaban en las áreas de pedagogía, psicología educativa y didáctica, pero omitió en la práctica la metodología de la investigación. El IPA se convirtió así en un centro del cual egresaban profesores de ciencias que no tenían real contacto con el método científico ni con las ciencias que impartían, que no visitaban un laboratorio, y que seguían de lejos, y cada vez con mayor dificultad, los progresos que a nivel nacional y mundial se realizaban en su disciplina. Este profesor sólo puede impartir, por lo tanto, un conocimiento "mediatizado" al que accede, en el mejor de los casos, a través de libros. Raras veces a través de un contacto con una práctica de investigación sistemática. No es raro, entonces, que estos docentes tengan dificultades a la hora de introducir en sus aulas experiencias innovadoras basadas en el incentivo de la curiosidad, la experimentación y la originalidad. Este fenómeno, nocivo en sí mismo, se retroalimenta mediante un sistema de reclutamiento de los profesores del propio IPA, que privilegia el ingreso de maestros y egresados del Instituto, y que prácticamente impide el acceso de graduados universitarios, catedráticos e investigadores, al sobrevaluar los títulos docentes y los años de permanencia dentro del subsistema. Aquel conocimiento adquirido por los docentes, ya mediado por experiencias ajenas o libros de texto, sufre una nueva mediación. Estas consideraciones ponen de manifiesto que los esfuerzos por elevar la calidad de la educación a nivel básico, medio y preuniversitario, debe acompañarse, necesariamente, de una discusión seria sobre el papel de los institutos de formación docente, la funcionalidad de su estructura y organización a las actuales necesidades del sistema, y sus posibilidades de adecuación a los rápidos procesos de cambio. No deja de ser paradójico que en una sociedad altamente educada, con amplios contingentes de estudiantes que se "desgranan" en el nivel secundario superior y universitario, pero que adquirieron ciertos conocimientos básicos, no existan vías de reciclaje para la docencia, y se refuercen en cambio sistemas cerrados, parcialmente superpuestos, de formación docente, que detentan el monopolio del acceso privilegiado al ámbito laboral. Por último, existen otros factores todavía más resistentes al cambio e igualmente nocivos para la calidad de la enseñanza, que no queremos dejar de señalar. Se trata de la existencia de ciertos valores predominantes en nuestra cultura y claramente trasmitidos en la socialización escolar, que ponen mucho énfasis en la normalización, estigmatizan la competencia y menosprecian la búsqueda de la excelencia. La eficiencia del sistema Del apartado II resulta claro el bajo nivel de eficiencia de la mayor parte de los niveles educativos de acuerdo con la relación matrícula/egresos. Hay también una elevada ineficiencia e ineficacia a nivel de los organismos o burocracias encargadas de la prestación del servicio. Este último punto subraya un aspecto poco visible y menos estudiado de la ineficiencia. No obstante, será necesario dejarlo como un punto abierto, y entrar a otras consideraciones. Si adoptamos la distinción entre eficiencia interna como maximización de resultados institucionales con un nivel dado de recursos, y eficiencia externa como la relevancia social de sus funciones dentro de un marco de restricción presupuestal,14 vemos que la evaluación de una y otra es bien distinta según sea el nivel del que se trate. La eficiencia interna, más fácilmente aprehensible y usualmente medida por indicadores tales como la retención y el egreso, es bastante problemática si se la toma en forma aislada. Sin evaluación de la calidad de los servicios, el número de egresados de un nivel cualquiera no permite hacer afirmaciones seguras sobre hasta qué punto se ha logrado una "maximización de resultados institucionales". Máxime cuando las mediciones de la calidad efectuada por pruebas de idioma español y matemáticas de la enseñanza básica, tanto en su nivel primario como secundario, arroja resultados sumamente adversos. Desde este punto de vista, parece bastante acertado afirmar que, en el Uruguay, la evolución favorable de los indicadores usuales de eficiencia tuvo lugar a expensas de la calidad de la educación. Hecha esta salvedad, y a pesar de los déficits de información ya señalados sobre la cobertura, deserción y egresos en la Educación Media, es claro que la eficiencia interna del sistema ha venido incrementándose en ciertos niveles. El caso más notorio es el de Educación Primaria, en todo el país, seguida del Ciclo Básico de Secundaria, tal como se señaló en el apartado II. Esta situación contrasta con la de la enseñanza inicial y la del Bachillerato Diversificado, tanto de Secundaria como de la Universidad del Trabajo, cuyas cifras son bastante inciertas. Con todo, los niveles cuya eficiencia interna es más baja corresponde a la Universidad de la República, cuyos egresos anuales alcanzan promedialmente a poco más de 3.000 alumnos, y la UTU. Desde el punto de vista externo, la eficiencia medida en términos de la "relevancia social de sus funciones alcanzada dentro de las restricciones presupuestales existentes", no presenta un paralelo claro con la eficiencia interna de cada uno de los niveles. Con niveles bajísimos de eficiencia, la Universidad de la República cumple un relevante papel social en distintos planos. Por oposición a la casi total prescindencia del sector productivo frente a la investigación, en la Universidad se encuentran los únicos centros de investigación en algunas áreas del conocimiento, en especial en ciencias básicas y naturales; presta servicios médicos y asistenciales gratuitos a amplios sectores carenciados en el hospital más grande del país. Aunque la Universidad no es una excepción en el sistema educativo, en cuanto a la falta de mecanismos sistemáticos de evaluación externa, la calidad de los pocos egresados que lo logran parece ser bastante satisfactoria, aunque heterogénea según profesiones. Por lo menos esto parece ser cierto si se la refiere a la capacidad de inserción en el mercado laboral y al desempeño de sus egresados en cursos de cuarto nivel en el exterior. La atracción de estudiantes extranjeros podría ser un indicador complementario, aunque influye en esto cierto efecto contaminante derivado de la existencia de cupos y elevadas exigencias de ingreso a la Universidad en otros países.15 Todos estos indicadores son, naturalmente, indirectos y no pueden suplir evaluaciones externas nacionales o comparaciones internacionales sistemáticas. No obstante, debe tenerse en cuenta que lo que se está evaluando es el perfil de egresado de cursos de tercer nivel y no de Maestrías o Doctorados. En cuanto a los resultados de la escuela primaria, en especial de la pública, estos se encuentran fuertemente sometidos a la acción de variables contextuales. En palabras del referido estudio de la CEPAL,16 "la escuela pública tiene logros tan heterogéneos como es heterogénea su población escolar en cuanto a orígenes sociales". Los niveles de inasistencia, repetición, deserción y extraedad se encuentran todos asociados al estrato socioeconómico del barrio donde se encuentra localizada la escuela. A pesar del elevado egreso, la calidad de los aprendizajes es sumamente dispar y tiene efectos contrarios a los buscados por la universalización: aquéllos que por su origen social pudieron hacer un mejor aprovechamiento de su pasaje por la escuela, se encuentran en mejores condiciones de seguir estudios posteriores e incrementar esa ventaja inicial. En lo que respecta a los niños de los sectores más carenciados, la eficiencia externa del nivel escolar puede entonces ponerse en cuestión. No logra asegurar para todos la adquisición de las competencias y aptitudes mínimas ni para el aprendizaje en niveles superiores de educación, ni para aspirar a puestos de trabajo que no sean los mínimamente calificados. IV. Sobre las reformas en curso Desde una perspectiva general, los rasgos más salientes del sistema educativo uruguayo parecen estar mucho más ligados a la acción de factores inerciales y de inmovilidad, que a una dinámica sostenida de transformación liderada por políticas explícitas. No hay, por otra parte, orientaciones de políticas radicales de cambio. Aquí enumeraremos y describiremos brevemente las principales medidas y proyectos puestos en práctica durante el último período, desde 1990 hasta el presente. La enumeración no pretende ser exhaustiva; responde más bien a una intención ilustrativa que jerarquiza las innovaciones más notorias dentro de cada uno de los niveles. Las principales innovaciones17 En Educación Primaria no ha habido reformas generales de tipo curricular. Se han tomado algunas medidas, circunscritas a ámbitos específicos de aplicación, que obedecen expresamente a fines de discriminación positiva. Además, como regla general, no hay evaluaciones sistemáticas, ni seguimiento continuo de las nuevas experiencias. Entre las más importantes se destacan: a.Compensación salarial del 20% a los maestros de las 150 escuelas más carenciadas, según un ordenamiento realizado con base en una batería de indicadores, a fin de alentar la elección de cargos docentes en ellas. b.Experiencia de Escuelas de Tiempo Completo (el horario escolar en las escuelas públicas es de cuatro horas diarias). Creación de Escuelas de Tiempo Completo e incorporción de las Escuelas al Aire Libre en Escuelas de Tiempo Completo. Ampliación de su número, de 11 a 40: 35 en el interior del país y 5 en Montevideo. Hasta 1990 se habían cubierto 12 escuelas. Se expresa la voluntad de aplicar este modelo con carácter general en el futuro, "a medida que la situación del país lo permita". La experiencia no pudo ser realizada de acuerdo con sus objetivos iniciales y existen evaluaciones negativas. El principal escollo para generalizar la experiencia radica, sin embargo, en la escasa capacidad locativa. Casi todos los locales de primaria tienen dos escuelas (matutina y vespertina). En 1989 sólo un 10 por ciento de las escuelas urbanas funcionaban en un turno (84 escuelas), la cifra cae a 63 escuelas en 1992. c.Experiencia de escuelas de horario extendido (a los días sábados), de tipo compensatorio. No se pudo implementar plenamente. De acuerdo con la evaluación, fueron menos las escuelas incorporadas al programa; los objetivos curriculares no eran conocidos por todos los Directores; no todos los maestros extendieron su horario al día sábado, siendo sustituidos por otros; y los resultados escolares medidos indirectamente tampoco fueron favorables con relación a las expectativas. La composición socioeconómica del alumnado no fue diferente a la normal, o sea que no hubo un sesgo hacia los sectores más deprivados; la inasistencia en los días sábados fue mayor que la normal (50 por ciento en todo el país); y las tasas de repetición mejoraron en un 66 por ciento de los grupos, pero aumentaron en el tercio restante. El programa comenzó con 404 escuelas en 1988 y disminuyó regularmente hasta 1991, con 255 escuelas. d.Implantación, desde 1991, de actividades recreativas y formativas en áreas sociales, de la salud y la alimentación, durante las vacaciones veraniegas —Programa Verano Solidario— en 203 escuelas: 168 en el interior y 35 en Montevideo. Dichas actividades se realizan en un régimen de cinco horas diarias durante cinco semanas. e.Puesta en práctica de un proyecto de enseñanza de informática e idioma inglés. Se crearon ocho centros pilotos para la enseñanza de la informática, siete en el interior del país y uno en Montevideo. Se introdujo la enseñanza del idioma inglés en 123 escuelas del interior y 57 escuelas de Montevideo. Se trata de un programa en fase de implementación. En la Educación Media se introdujeron diversos tipos de reformas: a. Reforma curricular del Ciclo Básico, mediante la modalidad de microexperiencias —experimentación del nuevo plan en un número reducido de liceos, durante el año 1992, para su posterior generalización. La reforma consiste, básicamente, en organizar el currículo por áreas —y no por asignaturas independientes como hasta entonces— previéndose para la coordinación una hora remunerada por semana. Se busca la contextualización de los contenidos a través de la introducción de "Actividades Adaptadas al Medio", se amplía a una hora semanal más la enseñanza de la Matemática y del Idioma Español, y éste se extiende ahora hasta el tercer año. Además, se introduce la recuperación paralela al año lectivo, con el fin de alargar el tiempo de clases. Es interesante señalar que la generalización del nuevo plan en 1993, para todos los primeros años, tuvo lugar a pesar de haber sido desaconsejada por la comisión técnica encargada de su seguimiento y evaluación. b. Reforma curricular del Bachillerato a través de una microexperiencia iniciada en este año. El nuevo bachillerato comprende: i) Un "Bachillerato General" administrado por el Consejo de Educación Secundaria, con un año común, un segundo año con dos opciones (Ciencias Sociales y Humanidades, y Ciencias Experimentales y Matemática) y un tercer año con tres opciones (Científico Social y Humanístico, Científico Biológico, Científico Matemático), ii) y tres "Bachilleratos Técnicos" administrados por el Consejo de Educación Técnico Profesional (Industrial, Administrativo-Comercial y Agrario). Al cabo de los dos primeros años, se otorga el título de Bachiller Medio. Las asignaturas pasan a estar estructuradas por un Núcleo Común, con una carga horaria que va disminuyendo año a año, a medida que aumenta la de las materias específicas a cada opción. c. Experiencia piloto de extensión del tiempo de aula del Ciclo Básico en seis liceos —cuatro del interior del país y dos de Montevideo— a través de la creación de dos módulos horarios adicionales, que tienen como finalidad la profundización en los contenidos curriculares regulares y el desarrollo de aptitudes de tipo expresivo. Se inicia en 1993, y su generalización está supeditada a disponibilidades locativas y probablemente a los resultados de su evaluación. d. Creación de 11 "Centros Educativos Integrados Rurales", que ofrecen cursos agrarios y de comercio a los estudiantes del Ciclo Básico radicados en algunas localidades del interior del país. El Consejo Técnico Profesional es el que más claramente vincula los objetivos de la formación que ofrece con los requerimientos de competitividad, calificación y flexibilidad que provienen del mundo del trabajo como resultado de los rápidos cambios en el terreno científico- tecnológico. Además de la implementación desde 1992 de la microexperiencia del nuevo Bachillerato Técnico ya señalada, el Consejo Técnico Profesional encaró: Cambio en la estructura orgánica de la institución, con el fin de descentralizar la gestión e incrementar la especialización. A tales efectos se crean, en 1990, ocho nuevos programas: Educación Industrial, Agraria, Administración y Servicios, Educación no Formal, Ciclo Básico, Planeamiento Educativo, Administración General y Apoyo Técnico Docente. Muchos de estos programas son fruto de la reestructuración de servicios ya existentes. Dentro de ellos, puede resultar interesante destacar el Programa de Educación no Formal, que cuenta con una cierta tradición y comprende: Cursos Móviles, Cursos Especiales, Formación en la Empresa y Educación a Distancia. Simultáneamente, y por el mismo acto administrativo, se crea una Junta de Directores de Programa con fines de coordinación interna y asesoramiento. Los cursos de Formación Docente, dependientes del CODICEN, son los que menos han sufrido modificaciones en los últimos años. Veamos cada uno de ellos, discriminados según la rama para la cual expiden título habilitante: a. Los institutos normales vienen aplicando, desde 1992 y en modalidad de microexperiencia, un nuevo plan de estudios para la formación de maestros. Este comprende la reducción de la carrera de cuatro a tres años, con dos años comunes y uno diversificado en dos opciones: educación inicial (preescolar) y educación común. Esta reforma pretende dar respuesta a la falta de maestros, mediante la reducción de la duración de los estudios. b. Creación, en 1991, de cuatro Centros Regionales de formación de profesores con destino a la enseñanza media, en las especialidades de Matemática, Física y Química. Durante 1992, se incluyó también la especialidad de Ciencias Biológicas, y se creó un nuevo centro. Se espera que la instalación de estos centros, ubicados en cinco ciudades del interior del país, permitan incrementar el número de profesores egresados en dichas especialidades. c. Creación, en 1991, de Centros Regionales de formación de maestros técnicos con destino a UTU, primero en dos y luego en tres ciudades del interior del país, en las especialidades de: Electrónica, Mecánica general y automotriz, y Carpintería. d. Diseño, en 1991, de un plan de reciclamiento destinado a profesores interinos de enseñanza media sin título habilitante. En la enseñanza superior tampoco han existido recientemente medidas de política de carácter radical. La creación de las dos Facultades de Ciencias, el incentivo a la investigación mediante un sistema de competencia intrauniversitario, una mejor relación con el sector productivo y con el Estado en materia de prestación de servicios, creación de posgrados, son algunas de las medidas que indican una orientación definida. No obstante, en materia de formación docente no ha habido un cambio definido de política. Naturalmente, se trata de un juicio general que ignora procesos puntuales, pero en definitiva, predomina la matriz tradicional de ordenamiento del sistema. Un balance preliminar En su conjunto, las medidas adoptadas en los distintos niveles no parecen seguir una orientación clara y común de políticas educativas. A nivel de ANEP, se perciben intentos de reforma por parte de cada uno de los Consejos, pero la fuerza y dirección de tales impulsos son heterogéneas y las medidas se encuentran escasamente coordinadas. Paralelamente, siguen siendo olvidados los principales factores inerciales y núcleos problemáticos del sistema. Veamos por separado cada uno de estos aspectos. Las incongruencias de las reformas: Diferencias de velocidad y alcance La descoordinación de las medidas de reforma curricular y programáticas entre distintos niveles puede ser fácilmente percibida en las siguientes instancias: a. Entre Educación Primaria y Secundaria: Si bien ambos niveles han sido objeto de evaluación,18 y ambos han obtenido resultados poco favorables, en la enseñanza secundaria se han venido sucediendo muy diversos planes de estudios y reformas en los programas, mientras que el currículo de la escuela primaria permanece prácticamente sin cambo. Probablemente esto pueda deberse al mayor prestigio relativo de la escuela pública, que la pone a resguardo de intentos profundos de innovación. b. Entre las reformas curriculares de Educación Secundaria y el inmovilismo curricular del Instituto de Formación Docente respectivo (IPA). El hecho de que ambos niveles se encuentren en la órbita de distintos Consejos es una de las posibles causas de esta falta de acompasamiento. c. Entre el énfasis en la cobertura y retención del sistema en los años más avanzados de la Educación Primaria y Secundaria y la importancia relativamente menor de la cobertura en niveles preescolares. Los problemas postergados y los temas en debate De la exposición ordenada de las reformas realizadas y de los objetivos perseguidos, surgen dudas acerca de la posibilidades del sistema para dar respuesta a algunos los problemas claves de la educación. Sistematizaremos las principales cuestiones que aún se mantienen en pie. a. El problema de la evaluación, en todas sus formas y niveles, ha sido sistemáticamente soslayado. No se contemplan instancias regulares de evaluación del aprendizaje de los estudiantes de los distintos niveles más allá de las modalidades de evaluación interna, los cuales ya han sido problematizados. Por otra parte, aunque las distintas experiencias piloto ensayadas suelen ser objeto de seguimiento y evaluación, los resultados de la misma no se dan a conocer y a veces son abiertamente contradichos por las reformas. b. El problema del descenso de la calidad, es encarado sobre todo en términos de prolongación del tiempo de aula (escuelas de tiempo completo, recuperación paralela, etc.), de incremento de la regularidad de los cursos por una mayor asiduidad de los docentes, y otras medidas similares. Sin perjuicio del valor de asegurar un tiempo adecuado a los procesos de enseñanza-aprendizaje, no se instrumentan otros mecanismos tendientes a mantener la calidad de dichos procesos. Paralelamente, los contenidos curriculares pretenden ser deliberadamente "aligerados" en las reformas programáticas de Educación Secundaria, y en Primaria quedan limitados a los "aprendizajes básicos" y parecen subordinarse a otros objetivos, tales como los de socialización. Las políticas compensatorias, aún incipientes, parecen estar entendidas, más bien, en términos de auxilios asistenciales a necesidades básicas de escolares provenientes de los sectores más carenciados y no han sido aún objeto de un trato más general y de estrategias de más largo plazo, con énfasis en un incremento real de la calidad de la enseñanza dirigida a dichos sectores. c. La centralización excesiva del sistema y la falta de autonomía de los servicios educativos. Ninguna de las medidas enumeradas se dirigen a la descentralización administrativa o territorial, ni a otorgar mayores grados de autonomía a los distintos servicios. Por otra parte, las diversas instancias de innovación o reforma, suelen ir acompañadas por la creación de mecanismos específicos de seguimiento y contralor fuertemente concentradores. d. Muy escasa vinculación de la enseñanza común con el mundo del trabajo. En el nivel de la educación primaria y secundaria, el problema del trabajo infantil y juvenil es simplemente negado; no aparecen referencias a la conexión del currículo escolar con la adquisición de competencias o destrezas ligadas a lo económico y laboral. A nivel de la educación media, dicha conexión está básicamente dada por la opción entre la educación general y la educación técnica. A nivel de bachillerato, el de Educación Secundaria, que capta a la gran mayoría de los egresados del Ciclo Básico, tiene un carácter marcadamente propedéutico y su estructura curricular se vincula cada vez más a las distintas carreras universitarias. El documento de CEPAL-UNESCO (154) aconseja al respecto el "desacoplamiento entre Secundaria y Universidad". El Bachillerato Técnico correspondiente a los dos últimos años de secundaria, que pretende estar mucho más relacionado con lo laboral, no consigue presentarse como una instancia formativa adecuada para acceder con éxito a un mercado de trabajo cada vez más exigente y competitivo. e. El problema del financiamiento de las nuevas experiencias, más allá de algunos convenios puntuales, ni siquiera se menciona. Cada una de las reformas piloto en curso requiere recursos de diversa índole, que las partidas presupuestales regulares no preven. En la situación de crónica penuria económica que padece la educación pública, el éxito de cualquier innovación pedagógica queda seriamente comprometido si no se instrumentan vías de financiamiento adicionales. Debe recordarse que los recursos dedicados a la educación en el Uruguay son particularmente bajos. Como porcentaje del PBI, el gasto público en educación ubicaba al Uruguay en la posición 17 entre 24 países de la Región. A su vez el sector privado, por su pequeña dimensión relativa, aporta poco al incremento de estos gastos. Además, según la información de estructura del gasto, más del 90 por ciento del mismo está volcado a salarios de personal. Una medida indirecta de la carencia de políticas públicas se encuentra en la lógica que rige los incrementos presupuestales de los entes de enseñanza pública. Los mismos se correlacionan en forma casi perfecta con la política de incrementos de salarios, pero no con planes y programas específicos. Desde el punto de vista de la situación docente, Díaz de Medina (1989) mostró que en 19 agrupamientos de categorías ocupacionales según ingresos, a los docentes en general les correspondía un lugar bajo en la escala, posición 12. El tema del financiamiento es más general de lo que aquí se ha examinado. Se trata más de un tema en debate que de medidas concretas adoptadas. A nivel universitario existe un debate interno que no ha podido cristalizar en propuestas; pero, por otra parte, a nivel nacional se registra un fuerte enfrentamiento entre el Gobierno y la Universidad. El primero reclamando formas alternativas de financiamiento de la Universidad, ésta, postergando una discusión que arribe a resultados concretos. La cuestión del cobro de matrícula, de la creación de cupos, del control del ingreso mediante pruebas, continúan formando parte de la agenda política referida a la Universidad. No ocurre lo mismo con los otros niveles en los que no parecen estar en discusión estos temas. Salvo declaraciones de algunos jerarcas referidas a la posibilidad de pasar parte de la carga de la enseñanza primaria a instituciones privadas, el tema no está propiamente en debate. Todo hace pensar que aún no existe una arena de debate en la cual estos temas formen parte de una agenda compuesta por propuestas de políticas y medidas a resolver.19 V. La política educativa uruguaya y la propuesta CEPAL-UNESCO Encarar una comparación entre las líneas propuestas por el documento de CEPAL-UNESCO y las efectivamente seguidas en el Uruguay implica considerar no sólo el plano fáctico y evaluativo; es necesario evaluar también los propios lineamientos comprendidos en el documento de referencia. En términos generales, el documento expresa una visión multifacética de las funciones de la educación con respecto a sus posibilidades transformadoras. A la misma se le atribuye la capacidad de incidir de manera significativa en los más diversos planos de la sociedad. Esto se manifiesta en diferentes pasajes del texto, aunque es claro, por ejemplo, en la discusión efectuada en torno a las consecuencias de la acción de las corporaciones y el papel que se atribuye a la educación como instrumento capaz de cambiar sus orientaciones dominantes (143). Por otra parte, más allá de las dificultades que el documento reconoce cuando se trata del diseño e implementación de las políticas educativas, el estudio se concentra en las relaciones unívocas, no contradictorias entre medidas y objetivos, y de cada uno de ellos entre sí. Más precisamente, el trabajo asume la compatibilidad y complementariedad de las medidas y objetivos propuestos, optando por no entrar a la discusión de las contradicciones y tensiones entre ellos. Textualmente se expresa: "Esta propuesta reconoce la existencia de tensiones entre ciudadanía y competitividad, equidad y desempeño e integración y descentralización, pero se concentra en el ámbito de complementariedad que existe en cada uno de estos planos" (18). Así, por ejemplo, el papel del Estado en materia educativa aparece esquematizado a través de la definición de tres momentos distintos: el de fijación de metas con vistas a lograr la efectividad del servicio, el de evaluación de desempeños, a fin de medir su calidad y la eficiencia, y el empleo de incentivos diferenciales, con el objeto de alcanzar los objetivos de equidad. No es fácil, sin embargo, reconocer en estas tres etapas sucesivas, la complejidad y las tensiones inherentes a la dinámica política, desde la cual se originan las políticas públicas. Pero la acción del Estado, como de cualquier otro actor político, no es resultado de la aplicación pura de la racionalidad técnica. El espacio de lo político tiene su propia racionalidad, y si se quiere formular propuestas y medidas de políticas públicas, se hace inevitable atender a las relaciones complejas entre distintos actores individuales, colectivos, e institucionales. Las políticas públicas que pueden ser pertinentes y factibles desde la racionalidad técnica pueden no serlo desde la racionalidad política, y lo mismo puede afirmarse invirtiendo los términos. También queda como un punto abierto la opción que hace el documento al asumir como requisito previo a la consideración de propuestas, la existencia de un amplio consenso y convergencia de voluntades, tanto en torno a los principios y orientaciones básicas de la estrategia como a la toma de decisiones y puesta en práctica de los mismos. "El consenso estratégico que se necesita debe ser preciso en cuanto a sus objetivos, amplio en su base de sustentación, y capaz de mantenerse durante el tiempo que sea necesario para introducir los cambios requeridos" (135). Puede sugerirse alternativamente, que si bien esta es una meta deseable, el consenso es producto de un proceso complejo de construcción, en sí mismo problemático, el cual, en propiedad, es parte constitutiva de la cuestión de formulación de la política pública. Señalado esto, y a fin de ordenar la comparación, seguiremos en líneas generales el esquema presentado por el propio texto, analizando, en primer término, lo que CEPAL-UNESCO llama "objetivos estratégicos": la ciudadanía y la competitividad internacional; en segundo lugar, la descentralización e integración como reformas institucionales a encarar; y finalmente, discutiremos algunas de las condiciones que se establecen como necesarias para la implementación de las políticas, tales como el papel del Estado y el consenso requerido. Los problemas de equidad y desempeño, incluidos en el texto como "lineamientos para las políticas", ya han sido suficientemente discutidos en el apartado anterior, por lo que no serán reconsiderados. Objetivos estratégicos: Ciudadanía y competitividad Ciudadanía La formación de una ciudadanía moderna, no limitada a la igualdad formal ante la ley y a la emisión periódica del voto, plantea a los sistemas educativos dos desafíos:20 "distribuir equitativamente los conocimientos y el dominio de los códigos en los cuales circula la información socialmente necesaria para la participación ciudadana" y "formar a las personas en los valores y principios éticos y desarrollar sus habilidades y destrezas para lograr un buen desempeño en los diferentes ámbitos de la vida social: en el mundo del trabajo, la vida familiar, el cuidado del medio ambiente, la cultura, la participación política y la vida de su comunidad". No resulta sencillo encontrar parámetros de comparación entre los objetivos enunciados por CEPAL-UNESCO y la conflictiva construcción por las que ha transcurrido hasta el presente la formación de la ciudadanía en algunos países de la Región, o las dificultades que encuentran otros que no han resuelto aún el problema básico de "constitucionalismo". Preferimos, por lo tanto, partir de una concepción tal vez un poco más estrecha de ciudadanía, pero más cercana a lo que han sido los modernos procesos de formación de ciudadanos desde las primeras décadas de este siglo. El Uruguay cuenta con una larga tradición en el reconocimiento de los derechos de ciudadanía; cuenta con el voto universal integral desde los años 30 y presenta altas tasas de participación en los actos comiciales. La formación de una ciudadanía moderna, mediante la incorporación a la vida política de las masas rurales analfabetas y de los numerosos inmigrantes que llegaron al país, fue una de las tareas que encaró el país en su proceso de pacificación, luego de sucesivas guerras civiles. La escuela pública, laica y gratuita, con su marcado acento en la educación cívica, fue una de las claves del proceso de modernización político-social y de la asimilación de los inmigrantes, dando lugar asimismo al tipo de sociedad secularizada que ya caracterizamos. Cumplió así un papel fundamental en el proceso de incorporación de la "periferia" al "centro". No es claro, con todo, en qué medida fueron puramente los componentes curriculares explícitos los responsables de su impacto, y no otros efectos indirectos, como el currículum "oculto", la trasmisión de valores desde los docentes, los contenidos de disciplinas o materias no específicas (historia, geografía, etc.), conjugados con un ámbito sociopolítico favorable (bajo nivel de desigualdades, alta estabilidad del sistema político democrático, etc.). En cualquier caso, la legitimación de valores cívicos, si estuvo presente a través de la estructuración temprana del sistema educativo, también lo estuvo como elemento integrador en las principales instituciones de la sociedad y del sistema político. En la actualidad y desde larga data, el Uruguay no parece enfrentar los graves problemas de constitución de la ciudadanía que aún forman parte de las asignaturas pendientes en gran parte de los países latinoamericanos. Aparecen, ciertamente, otros tipos de problemas derivados de un tipo de segmentación social nuevo, de los sectores marginales de pobreza extrema, de desintegración y exclusión en una sociedad que se caracterizó por su hiperintegración. Más que a través de componentes curriculares explícitos, las innovaciones que estan en debate en materia de política educativa apuntan a la creciente integración de los niños y adolescentes provenientes de hogares socioculturales deprivados a través de políticas asistenciales focalizadas, diferenciación de escuelas, y políticas compensatorias. En materia de cambios curriculares, a diferencia de las propuestas integrales del documento CEPAL-UNESCO, no existen políticas específicas en el Uruguay. Tal vez el principio de laicidad, en vigencia desde hace ya más de cien años y que fue una de las bases de este proceso, merezca una breve discusión. Implantada con el propósito de crear una escuela primaria desvinculada de la Iglesia Católica, y originalmente formulada en términos de neutralidad filosófica y religiosa, la laicidad es encarada hoy, de hecho, como prescindencia en la enseñanza de valores. Luego del civismo de las primeras décadas del siglo, la intolerancia ideológica de diverso signo en los sesenta y setenta, y del estricto control ideológico implantado por la dictadura militar, la redemocratización educativa, en aras de un supuesto pluralismo de ideas, prefiere prescindir de la trasmisión de valores. La Educación Cívica se limita, o bien a un relato histórico de acontecimientos lejanos, o bien a la enseñanza aséptica de la normativa jurídica. La participación política, mencionada reiteradamente en el documento con alcances muy amplios, puede ser también un tema a problematizar. Si con la formación de ciudadanos se pretende la distribución equitativa de "los conocimientos y el dominio de los códigos en los cuales circula la información socialmente necesaria para la participación ciudadana", el objetivo parece ser muy ambicioso. En contextos socioculturales son cada vez más frecuentes prácticas políticas de tipo tecnocrático, se plantea el problema de la idoneidad y capacitación necesarias para la comprensión y evaluación de las soluciones técnicas complejas propuestas por los distintos actores. Se requiere un alto grado de sofisticación del conocimiento necesario para evaluar estas propuestas. En su mayoría son sólo accesibles al público ilustrado, pero aún así, los códigos periodísticos de la prensa, de la TV, de la radio, permanecen ocultos aún para buena parte de la población políticamente sofisticada. La competitividad como la nueva relación entre educación y producción El objetivo de lograr una mayor competitividad internacional se encontraría basado, para CEPAL-UNESCO, en un "consenso en los países de la Región con respecto a la prioridad de fortalecer la inserción internacional como requisito para estimular el crecimiento, favorecer la incorporación de progreso técnico, elevar la productividad y el nivel de vida de la población".21 A partir de aquí se propone "un nuevo tipo de relación entre la educación y la producción" en que "ambos espacios —el formativo y el laboral— están cada vez más próximos".22 No cabe duda de que éste es uno de los acuerdos básicos que existen en el actual debate sobre el tema. La educación no sólo debe concebirse como estrechamente ligada al mundo del trabajo, sino que dicha vinculación no debe ser entendida en términos de una relación específica y puntual entre determinado tipo de educación y determinados destinos ocupacionales, por ejemplo entre educación general y posiciones de "cuello blanco" por un lado y educación técnica y puestos de "cuello azul" por el otro. El sistema educativo uruguayo, sin embargo, parece ir por otros rumbos. Ciertamente, el tema está en debate y algunas medidas puntuales se han adoptado, pero el estado de la cuestión aún está muy lejano a la concepción orgánica de la propuesta de CEPAL-UNESCO. a. La enseñanza secundaria continúa siendo un lugar de tránsito hacia la universidad, carente de una formación diversificada en la que se contemplen alternativas específicas orientadas hacia el trabajo. La innovación curricular de introducir en la enseñanza secundaria la materia Tecnología (rudimentos elementales de tecnologías mecánicas) fue un fracaso, por haber sido mal diseñada y anacrónica. Posteriormente, se dio marcha atrás. La introducción de microexperiencias en los liceos sólo indirectamente y de manera teórica se aproximan a ciertas innovaciones en la misma línea. La jerarquización de la formación en idiomas (el inglés se eliminó y luego se volvió a introducir) e informática no ha pasado de ser una "experiencia piloto" de alcances reducidos. Todo ello se ha hecho en la ausencia de una reelaboración curricular orgánica, del Ciclo Básico y Superior, que apuntara a reorientar la enseñanza secundaria hacia funciones de capacitación para el trabajo, pese a tratarse de un nivel educativo del cual deserta una parte importante del alumnado. La enseñanza secundaria constituye una suerte de "zona gris", indefinida como opción educativa. En teoría está al servicio de un tránsito hacia la universidad, y en la práctica deja por el camino a la mayor parte del alumnado sin recursos instrumentales para desenvolverse en el mercado laboral. b. Actualmente, la opción por una educación de carácter general o la enseñanza técnica, se relaciona claramente con la alternativa de ciertos destinos ocupacionales, lo que es muy evidente para cualquiera de los subsistemas y niveles: Educación Secundaria, Educación Secundaria Técnica (UTU), y Universidad. La enseñanza técnica, tradicionalmente reclutadora de estudiantes de clases medio-bajas y populares, se encuentra orientada a capacitar mano de obra de carácter especializado y técnico, en niveles correspondientes a enseñanza primaria, secundaria y bachillerato. En niveles más elevados, el acceso a la capacitación en ciencias y tecnologías de avanzada por un lado, y de profesiones liberales por el otro, con el consiguiente franqueo a posiciones ocupacionales elevadas, queda limitada al ámbito de la universidad, y por lo tanto excluido del horizonte de opciones del estudiante de clases populares. Para los egresados de niveles medios de la educación general, parecen quedar destinados los puestos de tipo administrativo.23 La diversificación en la calificación parece presentar, por lo menos, dos cortes: entre ciencia y técnica, donde la primera queda preferentemente dirigida a estudiantes de clases medias superiores y altas; y entre alta tecnología, asociada al management y al diseño de complejos procesos industriales, y la capacitación técnica de "mandos medios" u obreros calificados, también dirigidos a distintos sectores sociales. Los estudiantes egresados de la Universidad del Trabajo se ubican siempre en el segundo de los términos. El contexto en el que se desenvuelve la mayoría de los estudiantes continúa atado al "modelo" de enseñanza teórica y práctica en el aula, pero disociado de la práctica (pasantías, etc.) en las empresas productivas o lugares de trabajo (M. Casalet y G. Riquelme 1989; C. De Moura Castro 1984; M. Bernal y C. Molina 1990). La vinculación entre la opción por la enseñanza técnica y posiciones ocupacionales subalternas, fue puesta de relieve en una reciente investigación de Rama y Silveira.24 Más allá de la "tendencia tradicional de las empresas a asimilar la condición obrera con la escasa educación",25 parece ser que los empresarios evalúan diferencialmente a los egresados de las escuelas técnicas y de la enseñanza común, no tanto a la hora de seleccionar su personal como a la de promoverlo. En principio, parece no existir una preferencia por parte de las empresas en favor de quienes han tenido una educación técnico-profesional, ya que para aquellos reclutados que tienen de 15 a 24 años, la distribución entre los que han cursado secundaria general y los que han tenido enseñanza técnica, es similar al que se da en la población general. Es más, aun cuando sus credenciales educativas difieren en gran medida, el 62% del personal ingresa como obrero no calificado. Probablemente, esto se deba a la relativa independencia que los empresarios perciben entre credenciales educativas, niveles y ramas de educación formal y paraformal, y calificación para el puesto de trabajo. Pero aunque el inicio dentro de la empresa no aparece asociado al lugar de procedencia en términos de educación técnica (UTU)- educación general (CBU), sí lo está, y fuertemente, el destino ulterior del trabajador. Mientras que el 20% de los incorporados con Ciclo Básico acceden a posiciones administrativas y a mandos medios, sólo el 6% de los egresados de UTU tienen la misma oportunidad. Parece que los egresados de la educación general demuestran un desempeño que es evaluado en términos relativamente más favorables que el de los egresados de cursos técnicos, vinculado a una mayor versatilidad. Pero también parece desmpeñar un papel importante en la suerte posterior del ingresado la idea de que la opción por una educación técnica o general está determinada por la clase social de origen. Como la composición socioeconómica de los estudiantes de la UTU es inferior a los de Educación Secundaria, podría existir en los empresarios la idea de que los egresados de la UTU sólo pueden tener como futuro la condición obrera, mientras que los de secundaria estarían destinados a acceder a posiciones de cuello blanco. Sin duda se plantea aquí un problema de la dirección causal que se puede atribuir a la relación entre clase, tipo de educación y ocupación. ¿Es que la clase social condiciona una determinada opción educativa que sólo capacita para funciones a nivel operativo? ¿O es que a partir del conocimiento de que la opción educativa fue la técnica, se infiere por parte de los empresarios la pertenencia a una clase cuyas expectativas serían limitadas, y por lo tanto se excluye a esos egresados del acceso a otros niveles o tareas? Por eso creemos necesario ser sumamente cautelosos a la hora de proponer formas concretas de relacionamiento y adecuación de la educación con los requerimientos provenientes del mundo del trabajo. Si algo está claro sobre estos requerimientos, es que no deben entenderse como destrezas y competencias puntuales, y por lo tanto lo bastante especializadas y fluctuantes como para convertirse rápidamente en obsoletas o inútiles, sino en términos de conocimientos y aptitudes muy generales que permiten mayor versatilidad y más fácil y continuo aprendizaje por parte del trabajador. Un sistema como el uruguayo, que tiende a vincular temprana y fuertemente a ciertos sectores sociales con destinos ocupacionales determinados, frustra y limita las expectativas de ascenso del trabajador especializado, no provee al sistema productivo de mano de obra fácilmente adaptable a las rápidas innovaciones tecnológicas, y contribuye a reproducir la segmentación social. A ello se agrega la inadecuación creciente de una formación que no reconoce, en la práctica, el impacto del cambio técnico radical actualmente en curso, la rápida obsolescencia de los equipos y saberes específicos, y la imposibilidad de cubrir exclusivamente desde las aulas los requerimientos de una formación permanente y actualizada. Por último, a la hora de considerar las posibles vías de conexión entre educación y producción en el Uruguay, es indispensable subrayar la casi total prescindencia del sector industrial en relación con los problemas de formación y capacitación de mano de obra. La educación y la preparación de los futuros trabajadores no parece que se vean como un problema atinente a los empleadores. La excepción más notoria es el Programa promovido desde el Ministerio de Cultura, que realiza cursos técnicos a solicitud y coordinados con sectores empresariales. Probablemente, esta pauta general tenga relación con el papel predominante que el Estado uruguayo ha mantenido tradicionalmente en materia educativa, pero deja en pie la cuestión de la responsabilidad del sector productivo en la calificación de la mano de obra, si se busca de una mayor competitividad internacional. c. En relación la Universidad de la República, no han existido políticas y medidas radicales. Es notoria, sin embargo, una preocupación por incentivar los contratos de I y D, y por establecer e incrementar los flujos de relacionamiento con el sector productivo y organismos de Ciencia y Tecnología. Desde el CONICYT, se viene implementando un Programa apoyado por el BID, dentro del cual se privilegia la actividad de investigación, infraestructura y capacitación de Centros y Facultades de la Universidad, en las llamadas "ciencias duras". El Programa apunta a favorecer una interrelación más estrecha entre sistema educativo y producción. También se ha implementado un programa interno de la propia Universidad —Comisión de Investigación Científica— mediante becas de apoyo a proyectos, con el objeto de reforzar los equipos de investigación universitarios. En suma, no es aventurado afirmar que el contraste entre las sugerencias efectuadas por el documento de CEPAL-UNESCO y la trayectoria reciente del sistema educativo deja un saldo claramente desfavorable. La concepción tradicional de una estructura educativa establecida con base en niveles de enseñanza media divergentes, escasamente relacionada con las unidades productivas, conjugada con una incipiente orientación de la Universidad de la República hacia la producción y la investigación científica y tecnológica aplicada, son carencias importantes para enfrentar los desafíos de la competitividad internacional, o en el mejor de los casos, medidas tímidas y parciales aplicadas a una "matriz fundacional" del sistema educativo que no se ha planteado todavía una revisión profunda como lo propone acertadamente el documento de referencia. La reforma institucional: Integración y descentralización Sin perjuicio de las características particulares de la estructura institucional de nuestro sistema educativo, que a continuación discutiremos en relación con la propuesta de CEPAL-UNESCO, interesa previamente hacer algunas precisiones sobre la pertinencia, para el caso del Uruguay, de algunas premisas de dicha propuesta. El desarrollo de CEPAL-UNESCO parece estar asentado sobre el supuesto de la existencia de grandes diferencias culturales entre distintas áreas dentro de cada uno de los países latinoamericanos, afirmación que, para el caso particular uruguayo, es difícil de sostener. El reducido tamaño del país, sumado a la inexistencia de discontinuidades territoriales de importancia, la ausencia de población indígena26 que determina una total uniformidad lingüística, y el notorio predominio de los modelos de vida urbanos frente a un medio rural caracterizado por el vacío poblacional, contribuyen a conformar una identidad cultural mucho más homogénea que la de otros países de la Región. Las pocas diferencias de tipo cultural, en particular las distintivas del medio rural, suelen ser percibidas por los propios pobladores más bien como carencias que deben ser superadas, si es que pretenden integrarse con éxito al mercado de trabajo, o continuar estudios superiores. Las formas de explotación agropecuarias en Uruguay, marcadamente expulsoras de mano de obra y la ausencia de campesinado, determinan una alta movilidad geográfica de los jóvenes pobladores rurales, que no suelen tener como horizonte vital el desempeño de ocupaciones en su medio de origen. En este sentido, el supuesto de la existencia de una "identidad cultural de sociedades que se han vuelto más y más complejas y plurales en su composición y orientaciones",27 parece, para el caso del Uruguay, por lo menos discutible. Ciertamente, existen diferencias si se consideran la heterogeneidad generada a partir de la complejidad del mundo moderno y la proliferación de núcleos de identidades y culturas propias de sectores funcionales y sociales, ya sea generados por la segmentación o por los diferentes estilos de vida y de consumo, y en la que perduran minoritariamente matices culturales asociados a factores de naturaleza adscriptiva. Pero reconocidos estos matices, creemos que es posible hablar, en el Uruguay, de un largo proceso de uniformización de orientaciones valorativas de creciente penetración y difusión en todos los estratos sociales, ya sea por el papel integrador cumplido por el sistema político, por un sistema de Partidos Políticos longevos (dos de ellos con 150 años de existencia), o ya por el propio sistema educativo y por la más reciente penetración de los medios masivos de comunicación. A excepción de las no pocas especificidades culturales en sectores marginales —que no parece deseable acentuar en cuanto de la propia marginación— no creemos apropiado hablar en el Uruguay de otro tipo de complejidad en la composición o de pluralidad en las valoraciones, más que las que surgen de la propia estratificación social; por lo cual tampoco parece conveniente aconsejar su profundización. No se desconoce la pertinencia de examinar, como se ha hecho, las complejidades y variantes de tales subculturas. Sin embargo, cabe aquí también referirse a tales subculturas como variaciones —más o menos intensas— de una única matriz ciudadana básica. La constatación del predominio de modelos de relacionamiento asociativos y relativamente uniformizados, y de la inexistencia de subculturas bien diferenciadas y de barreras lingüísticas, permite nuevamente plantear la relación entre integración y descentralización en términos más simples, ya que los procesos de integración nacional no quedan referidos a cuestiones de integración cultural o étnica, sino principalmente funcional y socioeconómica (eficiencia, innovación, compensación, participación). Todos estos factores, que pueden ser pensados como facilitadores de un necesario proceso de descentralización educativa, actuaron en los hechos, en el sentido de favorecer la centralización. La expansión territorial de los servicios de enseñanza primaria y secundaria no encontraron obstáculos físicos ni culturales relevantes que impidieran una comunicación constante y fluida con la autoridad central, cuya capacidad y voluntad de contralor no se vio nunca disminuida. Desde todos los puntos de vista, el sistema educativo uruguayo presenta tendencias hacia una todavía mayor centralización. Administrativamente, la Ley de Educación General de 1973 les quitó la autonomía a los tres Consejos de Educación (Primaria, Secundaria y Técnico-Profesional) para otorgársela a un solo Consejo —el Consejo Nacional de Educación (CONAE)— del cual aquéllos comenzaron a depender como órganos desconcentrados. La restauración democrática convirtió al CONAE en CODICEN —Consejo Directivo Central— también autónomo, y conservó para los demás Consejos el carácter de desconcentrados, con la consiguiente dependencia administrativa. Un solo consejo autónomo es, desde hace 20 años, el encargado de dirigir todo el sistema educativo en sus distintos niveles (excepto universitario) y en todo el territorio nacional. Todos los planes, programas, normas, gestiones, controles y reglamentos para todos los niveles y todo el país, emanan o deben ser aprobados en última instancia por este único órgano directivo. Desde el punto de vista geográfico, la centralización también alcanza grados extremos. Excepto las Direcciones de cada uno de los establecimientos escolares y liceales, que se encuentran en cada uno de ellos, las demás autoridades educativas se concentran en Montevideo. Aun la distinción de jurisdicciones zonales para las tareas inspectivas no constituye, en Secundaria, más que un criterio de división del trabajo entre un cuerpo de inspectores que desempeña sus tareas en la capital y visita con cierta regularidad los establecimientos educativos del interior, con fines de orientación y control. Desde la Universidad de la República, las medidas desconcentradoras adoptadas tienen escaso alcance y se limitan a una pocas profesiones o disciplinas. Organizado de este modo, el sistema deja escaso margen de acción a las distintas unidades educativas. Las escuelas, escuelas técnicas y liceos, son ámbitos dentro de los cuales, principalmente, se cumplen ordenanzas, resoluciones y reglamentos. El énfasis en la correcta aplicación de las normas derivado de la centralización, tiende a crear cierto temor ante la responsabilidad funcional e inhibe la creatividad, la innovación y la toma de decisiones. El sistema de inspección de toda la A.N.E.P. es la columna vertebral que conecta las instancias superiores (Consejos) con las unidades escolares. A los Inspectores corresponde una gama excesiva y conflictiva de atribuciones: evaluación del personal docente, supervisión, fiscalización, asesoramiento técnico-pedagógico, gestión, participación en la elaboración de planes y nuevas experiencias, asesoramiento a los Consejos, implementación de programas, etc. La institución Inspección —institución tradicional— es estratégica para el funcionamiento del sistema, pero a la vez constituye una cadena débil de conexión del mismo. Centraliza el nexo operativo de todo el aparato organizacional si el mismo falla, el sistema no funciona. Descentralización y autonomía. El primer paso hacia la integración de los establecimientos a su medio sociocultural, a través de la formulación de proyectos contextualizados consiste, en la propuesta CEPAL-UNESCO, en otorgar mayores grados de autonomía a cada uno de dichos establecimientos. En este sentido se afirma que "la mayor autonomía de cada establecimiento permite que el equipo docente y su director tengan competencia para definir, dentro del marco de las políticas y prioridades nacionales, el proyecto educativo de su establecimiento y asumir el manejo y la responsabilidad de los aspectos académicos, administrativos y financieros de ese proyecto".28. El primer paso hacia la integración de los establecimientos a su medio sociocultural, a través de la formulación de proyectos contextualizados consiste, en la propuesta CEPAL-UNESCO, en otorgar mayores grados de autonomía a cada uno de dichos establecimientos. En este sentido se afirma que "la mayor autonomía de cada establecimiento permite que el equipo docente y su director tengan competencia para definir, dentro del marco de las políticas y prioridades nacionales, el proyecto educativo de su establecimiento y asumir el manejo y la responsabilidad de los aspectos académicos, administrativos y financieros de ese proyecto".28 En líneas generales y en conformidad con los resultados ya comentados de la investigación de CEPAL sobre la Educación Primaria en Uruguay, no parece difícil suscribir la afirmación anterior. Sin embargo, no es del todo claro que a todos los niveles de nuestro sistema educativo pueda suponerse la existencia de condicionantes que, si bien no aparecen expresamente mencionadas, quedan tácitamente supuestas: la existencia de un equipo docente más o menos estable y una cierta relación del establecimiento con la comunidad. Estos supuestos, que pueden ser probablemente aplicables a las escuelas primarias, no son fácilmente sostenibles para el caso de los establecimientos de educación media. En los liceos, sobre todo en los de la capital, tanto los directores como los profesores, pero sobre todo estos últimos, suelen tener muy débil inserción institucional a nivel local, debida en parte a una muy alta rotación laboral entre los distintos establecimientos de un año a otro, y por la fragmentación de su jornada de trabajo entre distintos liceos, a veces muy distantes entre sí. En estas condiciones, muchos docentes no llegan siquiera, a lo largo del año, a conocer a sus estudiantes, las características más salientes de la zona, o sus problemas más acuciantes. También los estudiantes liceales —especialmente en Montevideo— tienen una forma de inserción en la institución liceal problemática, originada por la modalidad de su asignación a los distintos establecimientos, que tiene lugar en forma administrativa y centralizada por parte de una oficina reguladora. La pertenencia a un liceo o a otro deja de tener relación, entonces, con identidades barriales, locales, o comunales, que favorezcan el compromiso con un proyecto educativo contextualizado. En definitiva, creemos que hay varios órdenes de razones que dificultan la generación de altos niveles de compromiso con proyectos educativos destinados a cierta permanencia en el tiempo, varios de ellos vinculados a la conformación de prácticas y mentalidades poco compatibles con formas autónomas de gestión. Más allá de la posibilidad —por cierto no cercana- de otorgar jurídicamente los grados necesarios de autonomía administrativa, presupuestal y pedagógica, como para diseñar y llevar adelante proyectos propios, sería necesario favorecer, en lo previo, la generalización de una nueva "mentalidad" más autónoma y el afianzamiento de unas prácticas docentes menos rutinarias y reglamentaristas. Hasta hoy, algunos incipientes intentos de dotar de cierto grado de iniciativa a los docentes liceales para la confección de sus actividades muestra claramente la oscilación entre la autonomía pretendida, y la creación de nuevos contralores pedagógicos y administrativos destinados a limitarla. Otros obstáculos y resistencias a los proyectos de descentralización La propuesta CEPAL-UNESCO señala la posible existencia de tres tipos de obstáculos a la descentralización: "resistencia gremial, incongruencia o rigidez de normas jurídicas, y riesgo de exacerbación de las diferencias".29 Veamos, para nuestro caso, cada uno de ellos. Sin negar la posibilidad de surgimiento de cierta resistencia gremial —las gremiales de maestros y profesores suelen mostrarse especialmente susceptibles ante la posibilidad de cambios— no creemos que sea adecuado aventurar una posible reacción de los docentes y funcionarios ante un proyecto descentralizador que no sólo no tiene forma definida, sino que ni siquiera parece esbozarse. Probablemente sea posible pensar que, en un primer momento, la disposición de grados mayores de autonomía pueda llegar a generar cierta ansiedad y desembocar en cierta resistencia corporativa, debido sobre todo a la relativa seguridad y amparo ante la responsabilidad que provee un margen de decisión estrecho. Sin embargo, nos parece más apropiado centrar la atención en los otros dos obstáculos señalados, en la medida en que pueden estar definiendo ciertas determinantes que conviene examinar. Tal como ya ha sido delineada la estructura del sistema educativo, resulta evidente que uno de sus rasgos más característicos es la centralización de la elaboración de las normas jurídicas y la rigidez en su aplicación. En efecto, el sistema presenta altos grados de rigidez y verticalidad burocrática en su funcionamiento y en la toma de decisiones, la que queda circunscrita a las más altas jerarquías. A nivel central, la organización colegiada de los órganos directivos, la prácticamente nula delegación en la toma de decisiones y la dependencia con respecto al CODICEN, convierten a los Consejos de la Educación en poco eficaces, excesivamente deliberativos y lentos, a la vez que contribuyen a cierta dilución de la responsabilidad por las decisiones tomadas. Paralelamente, las autoridades, funcionarios y docentes de los distintos establecimientos educativos son objeto de constantes procesos de fiscalización y control, que muchas veces, por excesivos, favorecen el cumplimiento rutinario de la tarea, frustran la iniciativa y limitan la creatividad. Más allá de las fuertes determinantes a nivel simbólico y cultural, más resistentes al cambio, creemos que es posible diseñar un proyecto descentralizador con una modesta reestructuración jurídica y administrativa del sistema. Por último, el riesgo de la exacerbación de las diferencias nos parece el más significativo; no porque creamos que el desarrollo de proyectos contextualizados pueda contribuir a aumentar las diferencias entre subculturas, las que de hecho no existen, sino más bien y justamente porque la inexistencia de diferencias culturales importantes y la descentralización entendida como la posibilidad de desarrollar un proyecto educativo adaptado al medio pueden desembocar en un empobrecimiento cultural. Al no existir fuertes significaciones y contenidos locales que incorporar al proceso educativo y mientras su ausencia no se compense con procesos y contenidos universalistas, el resultado puede ser, una vez más, la apropiación diferencial de aprendizaje en favor de quienes ya se encuentran en contacto con una vida cultural más rica y diversificada. La propuesta de CEPAL-UNESCO aporta elementos de gran interés, pero debe señalarse que sus fundamentos deben ser bien entendidos. Este no parece ser el caso de las experiencias recientes iniciadas en el país. VI. Consideraciones finales Los países latinamericanos que fueron afortunados en acceder a una modernidad temprana o "prematura", presentan dificultades específicas para su propia transformación e innovación. No se sostiene con esto que sus problemas sean mayores o menores comparativamente con aquellos países que tuvieron una trayectoria histórica tardía. Desde el punto de vista de la educación, el Uruguay tiene sin duda algunas ventajas. Una de estas indica que por razones poblacionales no existe en el país una presión demográfica sobre el sistema. En principio, tal condición permite liberar recursos y esfuerzos para hacer énfasis en la calidad de la educación y estar a salvo de la presión por alcanzar una cobertura creciente, debiendo incorporar anualmente más y más contingentes de potenciales estudiantes. Pero, por otra parte, los sistemas consolidados tempranamente han desarrollado múltiples actores colectivos plenamente cristalizados, tradiciones ideológicas de larga data, valores y pautas culturales fuertemente arraigados, hábitos y creencias acerca de la función específica y de las normas —formales e informales— de su ámbito laboral, y del significado o sentido que se atribuye a las instituciones. En el caso extremo, se trata de ciertos ethos como los que suelen encontrarse en la enseñanza primaria, en torno al ideal reformista de José P. Varela, o en la Universidad de la República, como perduración de los principios de la reforma de Córdoba. De la información aportada en el apartado II debe quedar claro, además, que la organización de las burocracias públicas educativas son instituciones pesadas, ineficientes y rutinarias. En rigor, se trata de determinada cultura del inmovilismo y de la resistencia a la innovación. Si se agrega a ello la escasa penetración de la informatización, las limitaciones de equipamiento y la presencia de una lógica funcional que se rige por los "legajos", "carpetas" y trámites que requieren del pasaje por infinidad de divisiones administrativas, es fácil comprender que los apectos menos visibles de la educación son capaces de absorber, diluir o desvirtuar cualquier tipo de innovación por modesta que sea. En este contexto, las propuestas y medidas sugeridas por el documento de CEPAL-UNESCO constituyen un punto de partida importante para pensar la pertinencia y posibilidades de su desarrollo en el país. Cabe destacar al respecto, como aspectos positivos: el énfasis puesto en redefinir las funciones del Estado, asignándole un papel fundamental, pero distendiendo sus atribuciones de administración directa de la educación; la importancia que se ajudica a generar innovaciones desde la "base"; la concepción de una educación asentada en la participación del sector privado (por ejemplo, empresarios, padres, sindicatos); la necesidad de incentivar el carácter competitivo interno y externo al sistema sobre la base de mecanismos rigurosos de evaluación que den sostén a un mercado educativo de calidad, y los tres principios orientadores fundamentales: ciudadanía, equidad y respuesta a las demandas de la competitividad internacional. Como sugerencias posibles para la continuación de la indagación y el debate, hay cinco puntos que, a manera de cierre, es necesario señalar. El primero está constituido por el plano propiamente político: la formación de las políticas educativas y el logro de un amplio consenso social y político. No cabe aquí reiterar lo dicho en apartados anteriores, pero una línea de trabajo que parece poco explorada se refiere a la necesidad de examinar con mayor detenimiento las lógicas contradictorias subyacentes en la formación de políticas públicas. Esto parece ser un requisito imprescindible para evitar los supuestos de complementariedad de las medidas concretas propuestas, a la vez que se vuelve un tema clave para identificar variaciones o discontinuidades intranacionales, y poder contextualizar, para cada país de la Región, el ámbito político en el cual se desarrollan —o se intentan desarrollar— determinadas políticas. El segundo punto tiene que ver con los aspectos burocráticos antes señalados. Por lo general, el examen de los sistemas educativos se ha centralizado en los aspectos más manifiestos: la escuela, el aula, los rendimientos escolares y diversas tasas o indicadores del comportamiento de las unidades escolares. Sin duda esta es la parte visible del iceberg. Por debajo de ella existen organizaciones complejas de las cuales depende en gran medida la eficacia y eficiencia de todo el sistema. Aquí se encuentra otro de los puntos focales que merecerían una atención más detenida. En tercer lugar, debe jerarquizarse la importancia que adquieren los recursos financieros dedicados a la educación. Aun admitiendo que existen grados de libertad mucho más altos en materia de tipos y modalidades de financiamiento, más alla de los aportes estatales por la vía tradicional existe el problema real de la caída de los recursos en general. El tema no ha sido omitido, e incluso desde la visión tradicional se sostiene que es en este punto donde radican todos los problemas. Ciertamente, esto no es así. Pero los niveles de gastos de la educación pública en la Región son un obstáculo importante en varios sentidos. Porque limita y desanima la profesionalización docente, porque las innovaciones y su implementación pasan a depender en muchos casos de financiamientos de tipo ad hoc otorgado por organismos multilaterales, y en definitiva, porque atentan contra la posibilidad de efectuar políticas innovadoras de tipo compensatorio tendientes a una mayor equidad. En cuarto lugar, otro tienen de interés se refiere al proceso espontáneo de surgimiento de unidades educacionales desde el sector privado, creadas básicamente by default del sistema educativo formal. En rigor, esta es una forma de transformación del sistema educativo nacional. Seguramente, no la mejor. Pero sus consecuencias son importantes por los problemas de la calidad educativa que plantean, y por la necesidad de incrementar y perfeccionar instancias de control, supervisión y evaluación de un sistema no formal en expansión. Por último, es frecuente que los diagnósticos partan del supuesto de que las formas tradicionales de organización y administración de la educación no cuentan hoy con la misma legitimidad de antes. Al respecto deberían examinarse con más detenimiento las variaciones internacionales de esta percepción, e identificar el grado en el cual tal percepción es más o menos generalizada. El punto remite a un aspecto importante de las culturas e ideologías educacionales sobre las cuales se conoce muy poco y que requerirían de una atención particular. *Carlos H. Filgueira es Sociólogo y Director Actual e Investigador de CIESU (Centro de Investigaciones y Estudios del Uruguay) y Profesor Titular del Departamento de Sociología de la Universidad de la República, Montevideo, Uruguay. Consultor en el área educativa en programas de UNESCO, CEPAL, BID. Autor de diversos trabajos en esta especialidad. Adriana Marrero es Socióloga. Maestría en Investigación educativa, Profesora del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de la República. Directora del Departamento de Investigación de Educación Secundaria, Montevideo, Uruguay. Publicó diversos trabajos en su especialidad. NOTAS 1. Nos referimos al documento elaborado conjuntamente por CEPAL-UNESCO 1992. 2. Un planteo similar aparece en G. C. Riquelme 1992. 3. Al respecto, véase S. Schwartzman 1993. 4. Un listado parcial de referencias sobre el tópico comprende: R. Bayce 1988; A. Solari 1988; J. C. Tedesco 1992, J. C. Tedesco (mimeo, s.f); G. Riquelme (1992a, 1992b), G. Rama y C. Filgueira 1991; J. Landinelli, ed., 1991; y las contribuciones en este libro (A. Errandonea; A. Landinelli; R. Lémez; R. Markarián; M. Wschebor). 5. El sistema de educación formal está compuesto por los siguientes niveles: a) preescolar (clases jardineras, jardines de infantes, guarderías), desde los 6 meses hasta los 5 años; enseñanza primaria, 6 años; enseñanza media dividida entre secundaria (6 años) y enseñanza técnico-profesional (duración variable, desde cursos cortos especiales hasta seis años); enseñanza superior o universitaria (duración variable por carrera); y cursos de cuarto nivel (especialización y posgrados recientes). Los primeros 9 años a partir de primaria y tres años de enseñanza media, son obligatorios y corresponden al Ciclo Básico Único). 6. En materia de docencia directa, el MEC creó en 1981 el Centro de Capacitación y Producción (CECAP) orientado a la educación técnico-profesional de sectores deprivados, así como par facilitar la incorporación de jóvenes en el mercado del trabajo. En 1987 fue fundado el Centro de Diseño Industrial con el apoyo de la cooperación italiana. Pese a su importancia como experiencias innovadoras, se trata de cursos cuya matrícula, en el total de los servicios educativos que presta el Estado, es mínima. 7. Ver al respecto, G. Argenti, C. Filgueira, J. y Sutz 1988. 8. Cualquier diagnóstico de la enseñanza choca con las limitaciones de información. Con la excepción de enseñanza primaria que tiene estadísticas continuas razonables, los otros entes de enseñanza carecen de estadísticas continuas y presentan severos vacíos de información. 9. Ver R. Lémez 1991. 10. La sede de la CEPAL en Montevideo ha desarrollado dos estudios importantes con el objeto de evaluar de manera sistemática rendimientos escolares (idioma español y matemática) en la enseñanza primaria y secundaria. De los mismos se desprende una serie de conclusiones que avalan la tesis de la existencia de marcadas desigualdades en el aprendizaje, de acuerdo con factores de carácter socioeconómio, prácticas culturales en el hogar, funcionamiento del sistema escolar, infraestructura, etc. Al respecto, véase CEPAL (1991, 1992). 11. Véase al respecto M. L. Cariola 1992. 12. Véase CEPAL, Montevideo 1992. 13. Véase CEPAL, Montevideo 1992. 14. CEPAL-UNESCO 1992. 15. El ingreso de los estudiantes extranjeros fue prohibido recientemente debido al notorio incremento de la demanda, en particular en cursos de especialización de cuarto nivel. 16. CEPAL, Enseñanza Primaria y Ciclo Básico... 1991. 17. Según ANEP-CODICEN, Tomo II, 1993. 18. Véase CEPAL, Montevideo, 1991, 1992. 19. Para una discusión sobre el punto, véase el reciente libro de Courard ed. y colaboradores 1993, así como una serie de trabajos de Brunner 1989; 1990; 1991. 20. CEPAL-UNESCO 1992, 127. 21. Véase en particular la discusión del documento de CEPAL-UNESCO 1992, 147. 22. Véase en particular la discusión del documento de CEPAL-UNESCO 1992, 147. 23. Véase M. A. Gallart 1992. También las contribuciones en su libro: V. M. Gómez 1992; E. Leite 1992; A. Mercado 1992. 24. Al respecto, G. W. Rama y S. Silveira 1991. 25. Al respecto, G. W. Rama y S. Silveira 1991. 26. El punto importante a subrayar es que en el Uruguay no existen comunidades indígenas como las conocidas en el área andina, México y el Caribe. 27. Véase documento de CEPAL-UNESCO 1992. 28. Véase documento de CEPAL-UNESCO 1992, 142. 29. Véase documento de CEPAL-UNESCO 1992, 143. BIBLIOGRAFÍA ANEP-CODICEN. Concepciones, estrategias y ralizaciones de la renovación educativa. Vol. 2. Agosto 1990-junio 1993. Montevideo: ANEP. ANEP-Consejo de Educación Secundaria. 1992. "Plan básico de medidas para mejorar la calidad de la educación secundaria". Montevideo: ANEP-CES. Argenti, G., C. Filgueira, y J. Sutz. 1988. Ciencia y tecnología: Un diagnótico de oportunidades. Montevideo: CIESU, Ministerio de Educación y Cultura. Bayce, R. 1988. El sistema educativo uruguayo 1973-1985. Montevideo: CIEP-EBO. Bernal, M., y C. Molina. 1990. Educación general, educación especializada y ocupación en Colombia. Otawa: CIID. Brunner, J. J. 1991. Educación superior en Chile, fundamentos de una propuesta. Chile: FLACSO. Cariola, M. L. 1989. Formación de recursos humanos para la investigación en América Latina. Chile: FLACSO-IDRC. _____. 1990. Educación superior en América Latina: Cambios y desafíos. Chile: Fondo de Cultura Económica. _____. 1992. La educación secundaria en proceso de masificación. Un desafío para la región. Educación y trabajo. Desafíos y perspectivas de investigación y políticas para la década de los noventa. Comp. M. A. Gallart. 2 Vol. Montevideo: CINTERFOR. Casalet, M., y G. Riquelme. 1989. "La reestructuración productiva y las nuevas formas de calificación", cap. 4 de Calificaciones y formación: grandes tendencias y reconceptualización. Buenos Aires: Proyecto PNUD-OIT. Documento de Trabajo. CEPAL. 1990. Enseñanza primaria y ciclo básico de educación media en el Uruguay. Montevideo: Instituto Nacional del Libro. _____. 1991. ¿Que aprenden y quiénes aprenden en las escuelas de Uruguay? Los contextos sociales e institucionales de éxitos y fracasos. Montevideo. _____. 1992. ¿Aprenden los estudiantes? El ciclo básico de educación media. Montevideo. CEPAL/UNESCO. 1992. Educación y conocimiento: Eje de la transformación productiva con equidad. Chile: CEPAL-UNESCO. Courard, H., ed. 1993. Políticas comparadas de educación superior en América Latina. Chile: FLACSO. De Moura Castro, C. 1984. Educación vocacional y productividad: ¿Alguna luz en la caja negra? Brasilia: CNRH/IPLAN. Díez de Medina, R. 1989. Estructura socio-ocupacional y distribución del ingreso en el Uruguay (1984-1988). Montevideo: CEPAL. Errandonea, A. 1991. "¿Universidad para todos?" Universidad, los desafíos de la modernización. Coord. J. Landinelli. Montevideo: ICP, Facultad de Ciencias Sociales. Gallart, M. A., comp. 1992. Educación y trabajo. Desafíos y perspectivas de investigación y políticas para la década de los noventa. 2 vol. Montevideo: CINTERFOR. Gómez, V. M. 1992. "Educación académica y educación profesional. Dilemas de equidad selectividad y calidad". Educación y trabajo. Desafíos y perspectivas de investigación y políticas para la década de los noventa. Comp. M. A. Gallart. 2 Vol. Montevideo: CINTERFOR. Landinelli, J., coord. 1991a. "Algunos puntos temáticos de la modernización universitaria". Universidad, los desafíos de la modernización. Coor. J. Landinelli. Montevideo: ICP, Facultad de Ciencias Sociales. _____. 1991b. Universidad, los desafíos de la modernización. Montevideo: ICP, Facultad de Ciencias Sociales. Leite, E. 1992. "Del `obrero standard' al `polivalente': ¿Nuevas fronteras de la calificación del trabajo industrial?" Educación y trabajo. Desafíos y perspectivas de investigación y políticas para la década de los noventa. Comp. M. A. Gallart. 2 Vol. Montevideo: CINTERFOR. Lémez, R. 1989. Educación, realidades y desafíos. Montevideo: FESUR. _____. 1991. "Universidad y sociedad". Universidad, los desafíos de la modernización. Coord. J. Landinelli. Montevideo: ICP, Facultad de Ciencias Sociales. _____. 1992. Educación y trabajo en el Uruguay. La lógica de un ajuste imperfecto. Montevideo: Fac. de Ciencias Sociales. Markarian, R. 1991. "Financiación, algunos datos y otros comentarios". Universidad, los desafíos de la modernización. Coord. J. Landinelli. Montevideo: ICP, Facultad de Ciencias Sociales. Mercado, A. 1992. "Innovación tecnológica, empleo y capacitación en América Latina: Evidencias y planteamientos de investigación para los noventa". Educación y trabajo. Desafíos y perspectivas de investigación y políticas para la década de los noventa. Comp. M. A. Gallart. 2 Vol. Montevideo: CINTERFOR. Rama, G., y C. Filgueira. 1991. Los jóvenes de Uruguay. Esos desconocidos. Montevideo: CEPAL. Rama, G., C. Filgueira, y S. Silveira. 1991. Políticas de recursos humanos de la industria exportadora del Uruguay. Modernización y desequilibrios. Montevideo: CEPAL y CINTERFOR-OIT. Riquelme, G. 1992a. "Cambio tecnológico y contenido de las calificaciones ocupacionales". Educación y trabajo: Desafíos y perspectivas de investigación y políticas para la década de los noventa. Comp. M. A. Gallart. Montevideo: Red Latinoamericana de Educación y Trabajo, CIID-CENEP CINTERFOR, Vol. 1. _____. 1992b. La comprensión del mundo del trabajo en la enseñanza media. Buenos Aires: CESCIE. Schwartzman, S. 1993. "Políticas de educación superior en América Latina: El contexto". Políticas comparadas de educación superior en América Latina. Ed. H. Courard. Chile: FLACSO. Solari, A. 1988. "La educación preescolar, básica y media". Políticas sociales en Uruguay, educación y juventud. OPP. Tedesco, J. C. "Algunos aspectos de la privatización educativa en América Latina", (mimeo) s.f. _____. "Estrategias de desarrollo y de educación: El desafío de la gestión pública", (mimeo) s.f. _____. 1992. "Desafíos y perspectivas de investigación y políticas para la década de los noventa". Educación y trabajo. Desafíos y perspectivas de investigación y políticas para la década de los noventa. Comp. M. A. Gallart. 2 Vol. Montevideo: CINTERFOR. Wschebor, M. 1991. "Notas acerca de la reforma institucional". Universidad, los desafíos de la modernización. Coord. J. Landinelli. Montevideo: ICP, Facultad de Ciencias Sociales.
|