DINÁMICAS DE TRANSFORMACIÓN
EN EL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO
*María de Ibarrola
RESUMEN
El artículo se organiza en cuatro partes. En la
primera se presenta un rápido panorama de la características básicas del país y de los
aspectos fundamentales que caracterizaron la década de los ochenta en los aspectos
económicos y políticos, para de ahí pasar a los cambios ocurridos en el sexenio que se
inició a finales de 1988. Se describe la imagen que presenta el sistema educativo
mexicano en 1992. En la segunda parte se analizan los principales problemas de equidad,
calidad y eficiencia en los distintos niveles, aportando los datos más recientes, tanto
de estadísticas nacionales como de investigaciones puntuales. En la tercera parte se
describen las dinámicas de transformación tan intensa que ha sufrido el sistema
educativo a partir de 1992, los tópicos en debate y los actores que sustentan las
distintas posiciones en juego. La información se organiza mediante criterios que combinan
el nivel del sistema escolar afectado, la trascendencia del tema y el orden cronológico
que siguieron los cambios hasta llegar, en algunos casos, a la resolución legal. En las
conclusiones (última parte) se discuten los puntos pendientes y las problemáticas que
dejan todas las dinámicas iniciadas y los mecanismos de negociación, concertación o
resistencia a los que han acudid los distintos actores. Se recomienda al Diálogo
Interamericano impulsar la discusión sobre los valores y criterios que orientan
efectivamente el desarrollo económico y educativo buscado; el impulso a la creación de
espacios de formación para los distintos cuadros que requerirá la instrumentación y
puesta en marcha de los cambios acordados y el análisis comparativo entre los países.
El país y su sistema educacional
México es una república democrática federal. El
país ha sostenido más de seis décadas de gobierno civil, incluyendo elecciones
presidenciales, de gobernadores de los estados y de senadores cada seis años, sin
posibilidad constitucional de reelección, y elecciones de presidentes municipales y
diputados cada tres. La dirigencia y el control de un mismo partido político con
características sui géneris, objeto de múltiples estudios internacionales, han
sido determinantes para lograr esa impresionante continuidad institucional y paz social.
De 1935 a 1982 el país tuvo un crecimiento económico sostenido basado en el modelo
dependiente de sustitución de importaciones. El Producto Bruto Interno tuvo en ese
período un crecimiento que varió entre el 5,8% y el 6,2% (OECD 1992). Algunos
economistas distinguen un cambio importante en la década de los setenta, cuando el modelo
señalado demostró ser insuficiente y el país entró en una severa fase de endeudamiento
externo que propició sólo períodos cada vez más cortos de crecimiento económico
(Cordera y Tello 1984, 9).
La década de los ochenta constituyó una
"década perdida" también para México. Hubo impactantes retrocesos en el
ámbito económico: crecimiento negativo del PIB per cápita, que en promedio fue de 0,6%
entre 1982 y 1989 (OECD 1992); contracción severa del mercado de empleo asalariado,
inflación que llegó alrededor del 150% anual en 1987; tendencias recesivas de la
producción, agotamiento del modelo de inversión pública basada en el endeudamiento
externo, fuga de capitales, inadecuación entre las demandas internacionales y la
composición de las exportaciones, depredación de los recursos naturales y del medio
ambiente. Para 1990, 41 millones de mexicanos se clasificaron en nivel de pobreza, 18 de
ellos en pobreza extrema (Informe de México ante la CEPAL, datos de INEGI).
De conformidad con el reloj sexenal que predomina en
el país, el cambio de gobierno efectuado a finales de 1988 trajo consigo un importante
cambio en la política económica, que implicó la reactivación de la economía expresada
en el crecimiento del PIB per cápita (promedio de 4,7% entre 1989 y 1991) y el control de
la inflación que se calcula en menos de 10% anual para 1993.
En el ámbito político, los ochenta fueron sin duda
una década de transformación profunda de la credibilidad de las formas de
representación y participación democrática, que se hace cada vez más visible. Se
expresa por un lado en los importantísimos cuestionamientos ciudadanos a la legalidad y
en particular a la legitimidad de todas las elecciones que ha habido en el país desde
1988, al extremo de implicar cambios en los gobiernos elegidos en varios estados de la
República. Por otro lado, se han dado formas crecientes de participación ciudadana
directa, provocadas por fenómenos de orden político, social e incluso natural. Se
percibe también la pérdida de efectividad, pertinencia y representatividad de la
participación y la lucha sindical, situación que ha obligado a los principales
sindicatos nacionales a buscar formas diferentes de organización y de acción. De
especial interés para este estudio es el compromiso del Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación (SNTE) en un nuevo proyecto sindical desde 1989, fecha en
que cambió su dirigencia nacional. El proyecto se caracteriza por la búsqueda de una
mayor democratización interna y un trabajo sindical efectivo y propositivo sobre su
materia de trabajo, en pro de la calidad profesional y académica del magisterio y de la
educación pública del país (SNTE Estatutos 1992).
En materia educativa, el país ha vivido en los
últimos cinco años el fin del ciclo de una importante, imaginativa y audaz reforma
educativa que se llevó a cabo en la década de los setenta y que abarcó todos los
aspectos del sistema educativo; se inicia en estos últimos años un nuevo período de
importantes y profundas transformaciones de la educación nacional.
Entre 1971 y 1982, el país experimentó un notable
crecimiento de la escolaridad de la población en todos los niveles del sistema, cambios
radicales en los contenidos de la primaria, creación de nuevas instituciones de nivel
medio superior y superior, apoyo a la ciencia y al desarrollo tecnológico. Los problemas
económicos de la década de los ochenta tuvieron consecuencias directas sobre la
educación: el presupuesto que se le destinó se redujo al 3,6% del PIB y el gobierno
federal, principal financiador, redujo notablemente su aportación presupuestal a la
educación, debido a la prioridad que alcanzó el pago de la deuda externa (Fuentes 1988);
la capacidad instalada se conservó, pero no se atendió ningún otro de los niveles y
dimensiones institucionales que exigirían completar y consolidar la reforma iniciada. La
matrícula dejó de crecer en términos relativos e incluso en términos absolutos en
algunos niveles y modalidades. Paradójicamente, el número de profesores se incrementó
proporcionalmente, pero a costa de una alarmante devaluación de sus salarios. La magnitud
de la reforma iniciada en 1970 se disolvió en la desilusión respecto de los resultados
esperados y en la percepción de gravísimos problemas de calidad en la mayor escolaridad
formalmente alcanzada por un mayor número de mexicanos, incluso legalmente certificada.
Para 1988 uno de los investigadores de más prestigio del país calificó la educación
como "territorio devastado" (Fuentes 1988). A partir de 1989, se le dio
nuevamente una atención discursiva y presupuestal prioritaria en el país; y los últimos
cuatro años han sido testigos de importantísimos debates y cambios radicales en la
educación nacional.
Como resultado de esas dos décadas el sistema
educativo mexicano presenta actualmente la imagen siguiente (véase el cuadro Nº 1).
Caben algunas observaciones adicionales:
El sistema educativo mexicano atendió, de
preescolar a posgrado, un total de 23.717.896 alumnos. Contó para ello con más de un
millón de maestros en todos los niveles.
La educación básica obligatoria se extiende ahora
a nueve años, incluyendo los tres de secundaria, por mandato constitucional en marzo de
1993. Es obligatorio para el Estado asegurar el ingreso a preescolar a quien lo demande,
pero no es obligatorio para los padres de familia, ni constituye requisito de ingreso para
el primer año de primaria.
El sistema escolar cubre ya el 98% de la demanda
inicial a primaria, por medio de diferentes modalidades; pero la eficiencia terminal al
sexto grado es apenas del 55%.
La satisfacción a la demanda real de educación
secundaria se ha mantenido en promedio en los últimos 5 años en un 81,6%.
El ingreso al nivel medio superior requiere del
certificado de secundaria y aprobar un examen de admisión. La satisfacción a la demanda
real que plantean los egresados de secundaria ha sido atendida en promedio en un 76,2% en
los últimos cinco años. En los últimos veinte años ha habido una modificación
importante de la orientación de la matrícula de nivel medio superior en detrimento de
los bachilleratos universitarios, que abarcaban el 50% de la matrícula total del nivel, y
a favor de las opciones técnicas terminales, que para principios de los ochenta apenas
cubrían el 9% (Bernal, citado por de Ibarrola 1991, 49).
El ingreso a la educación superior requiere el
grado de bachiller y de aprobar un examen de admisión administrado y validado por cada
institución, salvo para los egresados de los bachilleratos administrados por algunas
universidades, que tienen pase automático al nivel superior reglamentado por promedio.
Es notable el cambio de orientación de la
matrícula de educación superior en los últimos cinco años. En 1988, la distribución
por áreas de conocimiento fue la siguiente: Ciencias Exactas, 3.0%; Ciencias Médicas,
14.4%; Ciencias Agropecuarias, 9.4%; Ingenierías y Tecnologías, 27.4%; Ciencias Sociales
y Administrativas, 42.7%; Educación y Humanidades, 3.1%.
Para 1992, la distribución varió de la siguiente
manera: Ciencias Exactas y Naturales, 1.7%; Ciencias Médicas, 6.1%; Ciencias
Agropecuarias, 2.5%; Ingenierías y Tecnologías, 35.4%; Ciencias Sociales y
Administrativas, 50.5%; Educación y Humanidades, 3.5%. En el caso de Ingenierías, el
crecimiento se explica fundamentalmente por las carreras de computación.
Es indispensable señalar que el 42% de la
matrícula de licenciatura se concentra en sólo cinco carreras profesionales con más de
50.000 estudiantes cada una: Contaduría, 146.888; Derecho, 116.743; Administración, 102
018; Medicina, 57.315, e Ingeniería Industrial, 51.914.
Los datos anteriores ponen en evidencia la fuerza de
la percepción que tienen los estudiantes y sus familias sobre las profesiones que
encuentran mejores y mayores oportunidades en los mercados de trabajo. En ese sentido es
importante señalar el notable crecimiento de la matrícula privada en los últimos cinco
años, especialmente notable en el primer ingreso, que alcanzó el 22% del total en 1992.
El posgrado nacional constituye apenas un 3,7% del
total del nivel superior del sistema. El caso del doctorado es especialmente dramático,
ya que la matrícula total es de 1.631 estudiantes en todo el país. Los doctorados que se
realizan en el extranjero constituyen una parte fundamental; el Conacyt otorgó 625 becas
para estudios de ese nivel y 1.873 para maestrías en 1991.
En general, en todos los niveles la matrícula se
distribuye de manera equilibrada entre los sexos, incluso en el nivel superior, el 40%
corresponde al sexo femenino.
El sistema educativo incluye también la educación
inicial, la educación de adultos y un pequeño subsistema de capacitación para el
trabajo. Esta última alcanza también una elevada prioridad en el subsistema de
educación tecnológica, que abarca los bachilleratos tecnológicos, las escuelas de
formación profesional media, los institutos tecnológicos y algunos centros de posgrado.
El impulso a la Ciencia y a la Tecnología, a
través del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, corresponde también al sector
educativo. En los últimos tres años creció el presupuesto destinado a este rubro, del
0,27% al 0,37% del PIB, pero sin alcanzar todavía el 0,46%, cifra que había logrado ya
en 1981 (Conacyt/SEP 1993). Las actividades principales del Consejo son el impulso y la
coordinación nacional de la producción científica y tecnológica, que se desarrolla en
buena medida en las instituciones de educación superior del país, las que reciben el 41%
del presupuesto federal que se destina a este renglón; el impulso a la formación de
recursos humanos de alto nivel (posgrado) por medio de becas, nacionales y extranjeras, y
programas de fortalecimiento de los posgrados nacionales; el enlace académico con la
industria, la cooperación internacional y la divulgación científica y tecnológica.
Financiamiento. En los últimos cuatro años el
gasto nacional en educación pasó del 3,6% del PIB al 5%. El gasto federal significó el
4,2% y por niveles se distribuyó de la siguiente manera: Educación básica (preescolar,
primaria y secundaria): 48,6%; educación media superior, 9.6%; educación media terminal,
1,4%; educación superior, 15,8%; posgrado, 1,2%; programas diversos, 23,4%. En palabras
recientes del presidente de la República, la federación otorga un subsidio equivalente a
unos US$ 450.00 por alumno de primaria y de poco más de US$ 1.500,00 por alumno de nivel
superior. En los últimos cuatro años el
gasto nacional en educación pasó del 3,6% del PIB al 5%. El gasto federal significó el
4,2% y por niveles se distribuyó de la siguiente manera: Educación básica (preescolar,
primaria y secundaria): 48,6%; educación media superior, 9.6%; educación media terminal,
1,4%; educación superior, 15,8%; posgrado, 1,2%; programas diversos, 23,4%. En palabras
recientes del presidente de la República, la federación otorga un subsidio equivalente a
unos US$ 450.00 por alumno de primaria y de poco más de US$ 1.500,00 por alumno de nivel
superior.
La educación pública es gratuita por mandato
constitucional, aunque por lo general existen múltiples mecanismos de aportación de
fondos privados necesarios para la creación y operación cotidiana de las escuelas de
todos los niveles. La educación privada no recibe subsidios directos del Estado y tiene
la obligación de otorgar becas a alumnos de escasos recursos por un equivalente al 5% de
su matrícula. El debate sobre la gratuidad o no de la educación superior pública es uno
de los temas más candentes en el momento actual, como se analizará más adelante.
Principales problemas de equidad, calidad y
eficiencia<R>del sistema en sus diversos niveles
Los principales problemas de equidad, calidad y
eficiencia previstos por el Diálogo Interamericano al convocar estos documentos1 se
corroboran con claras expresiones numéricas en el caso de México. La satisfacción casi
total a la demanda de educación de primer grado, se contrarresta por el hecho de que el
45% de la matrícula, 6,6 millones, no concluye la primaria y 1,7 millones de jóvenes
entre 10 y 14 años no están inscritos en ninguna modalidad escolar (Padua 1992a). El 22%
no llegará al tercer año de primaria (Fuentes 1989). El 80% de la deserción se
concentra en las zonas rurales, y por estados de la República es clarísima la
correlación entre índice de desarrollo socioeconómico y tasas de deserción y
reprobación (Martínez Rizo 1992; Ulloa y Muñoz Izquierdo 1992). La correlación con los
niveles de ingreso familiar se demostró en cada estudio realizado al respecto; y
desafortunadamente son pocos los investigadores del país que analizan este aspecto en
últimas fechas (IEA/CEE 1993; Schmelkes 1993).
La información respecto de la extra edad en el
grado y en el nivel o respecto del número de años promedio que requiere efectivamente
completar cada ciclo no se maneja públicamente, pero algunos estudios puntuales
demuestran que el problema existe (IEA/CEE 1993; Schmelkes 1993).
Existe un amplio consenso respecto a problemas
serios de calidad en todos los niveles, manejados a nivel de "sentido común"
por maestros de los ciclos superiores inmediatos, empleadores y público en general. Sin
embargo, las estadísticas nacionales sólo abarcan el rubro sobre reprobación y
repetición: promedio nacional de 10,5% y 10,6% respectivamente en primaria (CEE 1992).
Por medio de investigaciones puntuales, en general de alcance limitado, se conocen
resultados sobre la limitada adquisición de conocimientos tales como lectoescritura,
matemáticas o ciencias naturales y la enorme desigualdad entre grupos socioeconómicos al
respecto (Guevara Niebla 1990; Schmelkes 1993).
Uno de los datos más graves que registra una
investigación reciente (Schmelkes 1993) es que el certificado de primaria NO es garantía
de alfabetización funcional en el caso de los sectores de clase media baja o popular. Las
desigualdades en los niveles de conocimiento no sólo son extremas, sino que se ven
disimuladas por un mismo tipo de certificado otorgado.
Se han identificado ya causas atribuibles al sistema
escolar, empezando por el elevado porcentaje de escuelas incompletas y unitarias (36%) y
su localización evidente en las zonas más pobres del país. Los investigadores han
empezado a hacer conscientes a las autoridades educativas de las características
institucionales que influyen en la mala calidad de la educación, las cuales por razones
ampliamente analizadas a nivel mundial, repercuten especialmente en contra de los alumnos
de niveles socioeconómicos más desfavorecidos: mecanismos escolares de exclusión y
reprobación; incompatibilidad entre los tiempos y horarios que requiere la permanencia en
la escuela y los que requiere la sobrevivencia familiar: salud y alimentación; costos
efectivos de asistencia a la escuela (colaboraciones para la construcción y la operación
de las escuelas, que son proporcionalmente más altos para los sectores
marginados);
costos de oportunidad; migración temporal; incompatibilidad cultural (en particular en
las zonas indígenas); escaso tiempo dedicado efectivamente a la instrucción, por
exigencias burocráticas (documentación innecesaria) o por la necesaria búsqueda de
alternativas de financiamiento que deben realizar los maestros o por un excesivo énfasis
en la evaluación, con la consecuente simulación en el proceso de enseñanza; tamaño de
los grupos; ausencia de uso significativo y funcional de los conocimientos
escolares,
etcétera (Rockwell 1989). En secundaria destaca —por un lado— la excesiva
identificación de los maestros con un saber disciplinario muy especializado, de
relevancia exclusiva en el medio escolar; por otro, el exceso de alumnos y grupos por
maestro a la semana, que puede alcanzar un total de 600 alumnos diferentes (Quiroz 1989;
de Ibarrola y Bazán 1992), lo que propicia mecanismos excesivos de evaluación
memorística.
A partir de 1990 se han estado desarrollando
programas compensatorios apoyados por el Banco Mundial en cuatro estados de la República,
que se extienden ahora a 10 estados, con la finalidad de mejorar los niveles de
enseñanza-aprendizaje, la preparación docente y la organización de la educación
primaria. Incluyen trece componentes centrados en materiales didácticos, infraestructura
y equipamiento de escuelas, supervisión y asesoría en educación primaria, incentivos a
los maestros para el arraigo, mejoramiento del sistema de información, mecanismos de
participación social en el financiamiento y la tarea educativa, evaluación de la calidad
y evaluación del impacto del proyecto.
Por su parte, el Programa Nacional de Solidaridad,
que depende directamente del Ejecutivo Federal, ha incrementado desde 1989 el presupuesto
destinado a la superación de rezagos y carencias urgentes de los municipios del país. Se
han construido 47 aulas, talleres y laboratorios y se han rehabilitado 50 escuelas en
promedio por día en los últimos cuatro años y se ha otorgado un total de 500.000 becas
en efectivo que incluyen despensa y atención médica para impedir que los menores
abandonen la escuela por falta de recursos familiares (IV Informe de Gobierno 1992).
Uno de los más graves problemas generados durante
la década de los ochenta fue la devaluación de los salarios magisteriales. El salario de
los profesores de primaria quedó reducido a 1,4 salarios mínimos mensuales; salario
mínimo, por cierto, que había perdido su valor efectivo para la satisfacción de las
necesidades básicas que en principio debería cubrir.
Según estudios nacionales, el magisterial fue uno
de los pocos grupos que pasó a ocupar un decil inferior al que ocupaba en 1970 en la
distribución nacional de ingresos de 1984 (Cortés y Ruvalcaba 1991). Resulta clara
también la falta de apoyo institucional al trabajo de cada maestro; el presupuesto
destinado a pago de salarios, en las condiciones señaladas, llegó a absorber más del
95% del total, dejando muy escaso margen de apoyo financiero al desarrollo de mejores
condiciones e instrumentos de trabajo docente. Estos datos contribuyen a explicar la grave
crisis que está pasando el normalismo en el país, que se expresa en la disminución
radical de la matrícula de primer ingreso y en la existencia de casos puntuales, pero
reales, de egresados que rechazan la plaza magisterial que les correspondería.
Lo anterior fue acompañado por serios problemas en
la formación de los maestros, tanto la escolarizada como aquélla que se da en el
contexto de su trabajo cotidiano, a pesar de que el discurso político sobre la
importancia de programas de formación y actualización de maestros fue continuo. En los
hechos no se ha logrado el tipo de gestión escolar —en ninguno de los niveles del
sistema— que facilite a los maestros el tiempo necesario para su formación y
actualización, ni el tipo de organización académica que asegure el trabajo colegiado
necesario para la solución de los problemas de enseñanza.
Interesa señalar otro de los rasgos de la
educación latinoamericana que se cumplen también en México: la mayor atención
proporcional en el nivel medio y el superior para quienes reúnen los requisitos escolares
correspondientes. En la década de los setenta se crearon múltiples modalidades escolares
de estos dos niveles en diversas regiones del país, incluyendo zonas rurales. Estas
nuevas instituciones crecieron en función de presiones de distintos grupos al extremo de
que en múltiples regiones es mayor la oferta de oportunidades que la demanda, mientras
que otras no han sido atendidas (de Ibarrola 1990, 1991; Bracho 1991). Las nuevas
instituciones, sin embargo, no recibieron el apoyo necesario para la construcción y
consolidación de las estruturas curriculares y los conocimientos propios de la
innovación que significaron en su momento. En términos generales, el problema de la
eficiencia terminal del nivel medio superior es el más elevado del sistema, ya que cerca
del 70% de quienes ingresan no terminan sus estudios en el período previsto (de Ibarrola
1991).
Por lo que se refiere al ingreso al nivel superior,
durante años fue vigente la política de utilizar los resultados de los exámenes de
admisión exclusivamente para asignar el cupo que autorizaran las plazas disponibles. En
1988, un documento publicado por el rector de la UNAM, Jorge Carpizo, en el que destacaba
el bajísimo nivel demostrado en los exámenes de admisión por quienes de cualquier forma
accedían a esa institución, inició un intenso debate, que hasta la fecha perdura, sobre
la aplicación de exámenes de ingreso. La eficiencia terminal en las instituciones de
educación superior se sitúa actualmente alrededor del 56% de promedio general, aunque
varía notablemente por carreras e instituciones (Todd y Gago 1990). La tasa de
titulación es bastante inferior, alrededor del 22% con variaciones de la misma
naturaleza.
Es importante advertir que la deserción y la
titulación constituyen datos muy difíciles de cuantificar en el nivel medio superior y
en el superior, debido a que rara vez se ha controlado la cantidad de alumnos que realiza
sus estudios en un tiempo mayor al marcado por el plan de estudios.
El crecimiento de la matrícula de educación
superior fue mayor al del financiamiento público que se le destinó;2 pero fue aún mayor
la tasa de crecimiento de los profesores, situación que sólo se pudo sostener por el
deterioro de los salarios. El salario de los profesores universitarios llegó a reducir su
capacidad adquisitiva a un 35% de lo que significaba en 1981, para recuperarse levemente
al 46% en 1991 (Campesino, citado por de Ibarrola 1992). Como se verá más adelante, la
recuperación de los salarios se ha dado de manera muy selectiva, por medio de mecanismos
paralelos a los salariales y con base en sistemas de evaluación individual de
productividad.
En el país circula con beneplácito el mito de la
mejor calidad de la escuela privada; sin embargo, un análisis cuidadoso de las
estadísticas totales sobre este sector permite señalar que serían muy contados los
casos de mejor calidad, siempre relacionados con importantes diferencias en los niveles
socioeconómicos de los alumnos.
La pirámide escolar del país sigue demostrando una
conformación excesivamente piramidal: el seguimiento de la generación que ingresó a
primer grado de primaria en el ciclo escolar 1979-1980, demuestra que a la enseñanza
secundaria llegó el 43,7%; al ciclo medio superior, el 26,2%, y al superior el 8%.
(Elaboraciones con base en los datos del Anexo estadístico del IV Informe de Gobierno
1992).
Principales dinámicas de transformación del
sistema<R>y puntos en debate
Es difícil deslindar en este momento en el país
entre las dinámicas de transformación de la educación y los temas en debate. En 1989,
el nuevo gobierno del Lic. Salinas de Gortari inició una movilización educativa no vista
desde 1970. El debate educativo ha sido continuo e intenso a partir de esa fecha,
provocando incluso cambios en el más alto nivel de la cartera ministerial en febrero de
1992, a la mitad del sexenio.
Muchos de los puntos de la agenda política se han
ido resolviendo con rapidez vertiginosa y han quedado plasmados en cambios
constitucionales, cambios a leyes federales y acuerdos entre actores fundamentales del
sistema; otros temas muy importantes siguen todavía en el medio de un intenso debate; y
otros, finalmente, se han analizado de manera velada, casi secreta, y no han trascendido
todavía a la luz pública.
En el primer caso se encuentra el nivel básico; los
actores fundamentales han sido: el Gobierno Federal, los gobiernos de los Estados, el
Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y, en menor medida, algunos
investigadores en educación que han contribuido a fundamentar las propuestas de uno u
otro de los actores principales. Sin duda también la Iglesia Católica tuvo mucho que ver
en uno de los cambios que se analizarán más adelante, pero su argumentación, en esta
ocasión, no fue pública.
En el segundo caso se encuentra el nivel superior.
Los actores han sido el Gobierno Federal y las instituciones autónomas, en lo particular
o a través de su organización, la Asociación Nacional de Universidades e Institutos de
Enseñanza Superior (ANUIES); el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología —manejado
ahora por comisiones de científicos de muy alto nivel— ha intervenido en cierta
medida en el nivel superior, al quedar integrada bajo su jurisdicción la investigación
que se realiza en las Universidades, pero en particular por la penetración que han tenido
sus criterios de control de calidad de los programas de posgrado y del trabajo académico
en general. Los sindicatos universitarios, sorprendentemente, han tenido un papel muy poco
signicativo; en cambio los estudiantes, a base de movilizaciones espontáneas y
repentinas, han ejercido mayor influencia en los puntos de su interés.
En el tercer caso se encuentra la educación media
superior, tanto propedéutica como terminal, cuyos procesos de cambio han quedado en el
interior de las distintas modalidades, sin salir a la luz pública.
El ordenamiento y presentación de este apartado
exige criterios que combinen el nivel del sistema escolar afectado; la trascendencia del
tema, y el orden cronológico que siguieron los procesos, hasta llegar, en algunos casos,
a la resolución legal.
CASO I: LA EDUCACIÓN BÁSICA
Acuerdo nacional para la modernización de la
educación básica
El Acuerdo fue firmado por tres actores
fundamentales: el Gobierno Federal, los gobiernos de cada uno de los Estados de la
República y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Contiene tres puntos
claves: la reorganización del sistema educativo; la reformulación de contenidos y
materiales educativos y la revalorización de la función magisterial.
El Acuerdo derivó de un proceso de negociación
entre el SNTE y la SEP que se inició en 1989, con el cambio de dirigencia sindical y se
firmó en mayo de 1992; en el ínterin provocó el cambio del Secretario de Educación
Pública, que había orientado el Programa de Modernización por derroteros que fueron muy
impugnados tanto por el SNTE como por diversos grupos de investigadores. En el proceso, el
Sindicato participó activamente con distintas movilizaciones y propuestas, en particular
el documento "Siete propuestas de acción del SNTE. Modernizar la escuela
primaria", que se retomaron en buena medida.
La reorganización del sistema educativo
A partir de mayo de 1992 la educación básica del
país, primaria y secundaria, y la educación Normal, se apegan a una política de
descentralización que recibe el nombre de "federalismo". En esa fecha, el
Gobierno Federal, responsable hasta entonces del 71% de la matrícula de primaria y el
68,9% de la secundaria, celebró convenios con los gobiernos de cada uno de los Estados de
la Federación y con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, conforme a
los cuales "el ejecutivo federal traspasa, y el gobierno estatal recibe, los
establecimientos escolares con todos los elementos de carácter técnico y administrativo,
derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles con los que la Secretaría de
Educación Pública venía prestando, en el Estado respectivo, los servicios educativos
mencionados, así como los recursos financieros utilizados en su operación".3 Se
trata de 68.932 escuelas primarias y 9.436 secundarias, al igual que 349.435 maestros de
primaria y 148.637 de secundaria. (Anexo estadístico del 4º Informe de Gobierno 1992).
El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación quedó reconocido explícitamente
en el acuerdo como "el titular de las relaciones laborales de los trabajadores de
base que presten sus servicios en los establecimientos y unidades administrativas que se
incorporan al sistema educativo estatal". El Gobierno Federal quedó como responsable
del cumplimiento de las leyes nacionales y de asegurar el carácter nacional de la
educación. Posteriormente se aclararían en la Ley General de Educación 13 atribuciones
claves que conserva.
El Acuerdo implicó la firma de diversos convenios
con cada estado de la República, para coordinar el cumplimiento de los distintos
artículos constitucionales y las distintas leyes generales que intervienen en la función
educativa. A la fecha, un año después, el federalismo presenta distintos grados de
avance en cuanto al cumplimiento de los distintos convenios, y situaciones diferentes en
cada estado de la República, que dependen de la naturaleza predominante de su sistema de
escolaridad básica al momento del acuerdo. En efecto, en algunos estados de la
Federación, como Oaxaca, la prestación del servicio educativo era de orden
fundamentalmente federal, mientras que en otros, como Nuevo León, era estatal. En otros
estados había una combinación equilibrada de ambos tipos de administraciones. En las
primeras semanas de julio de 1993 se llevó a cabo una reunión a puerta cerrada entre la
SEP y el SNTE para realizar un seguimiento y evaluación del ANMEB, cuyos resultados no se
han hecho públicos todavía.
Reformulación de contenidos y materiales
educativos
En este aspecto se ha dado especial importancia,
tanto en primaria como en secundaria, a una enseñanza que asegure la utilización del
español, consolide los conocimentos en matemáticas y fortalezca la formación
científica. En el caso de la primaria se conserva la integración del área de Ciencias
Naturales, pero en secundaria se suprimen de manera definitiva los cursos integrados de
esta área y se establecen dos cursos para el estudio de cada una de las disciplinas
fundamentales del campo: física, química y biología. En lo referente a Ciencias
Sociales, en los dos niveles se reestablece el estudio diferenciado de las asignaturas de
historia, geografía y civismo. En lenguaje y matemáticas se incrementa el tiempo de
enseñanza en todos los grados.
La reformulación de contenidos se inició con la
elaboración de un paquete nacional de 27 materiales didácticos, elaborado a marchas
forzadas entre marzo y junio de 19924 y que se distribuyeron en todo el país para el
inicio en septiembre del año escolar 92-93. En julio del mismo año, la SEP dio a
conocer, sorpresivamente, los libros de Historia de México para 5º y 6º grados que
había comisionado a un pequeño grupo de historiadores de renombre en el país, los
cuales contaron con el apoyo didáctico de una empresa privada de reconocimiento en la
elaboración de libros de texto comerciales. El debate en contra del procedimiento para la
elaboración de estos libros y de la interpretación que daban en particular a la historia
reciente del país, (posterior a 1968 y muy favorable al régimen actual), fue registrado
con detalle por la prensa nacional, y las presiones de algunos grupos organizados, en
particular el SNTE, fueron tan intensas, que el uso de los libros, distribuidos en
septiembre de 1992, quedó a discreción de los maestros.
Para contrarrestar lo anterior, el 7 de enero de
1993 la SEP convocó a un concurso abierto para la elaboración de los libros de texto
gratuitos nacionales de algunas de las materias y grados; posteriormente se conoció la
convocatoria para los libros estatales y los del DF. La convocatoria excluía de la
participación a las personas morales, lo que se interpretó como claro impedimento a la
participación de la Iglesia Católica y de las editoriales privadas. Exigía los libros
terminados, listos para su impresión, en un plazo de 90 días. A la fecha se encuentran
en prensa 6 de los libros sometidos a concurso y 4 más se encuentran todavía en
revisión (La Jornada 9/7/93). En algunos casos, pocos, el concurso se declaró
desierto. Posteriormente se inició la reformulación de los programas de estudio.
Revalorización de la función magisterial
De conformidad con el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica, la revalorización de la función magisterial
incluye los siguientes rubros: formación de maestros, actualización, capacitación y
superación del magisterio en ejercicio; salario profesional; vivienda, y carrera
magisterial. De todos estos rubros, el que primero se atendió fue el salario profesional
del magisterio, el cual ha tenido un incremento importante en los últimos dos años, ya
que pasó de 1,4 a 3,23 salarios mínimos mensuales (para la plaza inicial). La carrera
magisterial, que el SNTE considera uno de sus principales logros, se echó a andar en
septiembre de 1992.
La carrera magisterial establece un sistema
escalafonario de promoción horizontal, que abre seis niveles posibles de ingresos en la
misma función, con diferencias acumulables hasta de 197% entre el primero y el último
nivel. La promoción se da conforme a mecanismos de evaluación de los maestros que
incluyen no sólo la antigüedad, el grado académico y la acreditación de cursos de
capacitación, sino que valoran especialmente la preparación y el desempeño profesional,
los que dan cuenta del 25% y el 35% de la puntuación necesaria para la promoción,
respectivamente, esto es, el 60% entre los dos. La carrera magisterial se ha abierto en
distintas modalidades: profesor de básica, supervisor, director y se han inscrito más de
500.000 maestros.
Los programas de actualización y superación del
magisterio han sido ampliamente discutidos entre la SEP y el SNTE expresadas en el cambio
de un Programa Emergente de Actualización Magisterial, por un Programa de Actualización
Magisterial; y finalmente la firma del acuerdo sobre un Sistema Nacional de Actualización
y Superación del Magisterio en julio de 1993. En agosto se iniciará una serie de cursos
para dar a conocer a los maestros de todo el país los cambios implicados en los nuevos
libros de texto y los nuevos programas de estudios.
Los cambios en el artículo tercero
constitucional
En marzo de 1993, culminó, mediante un cambio a la
Constitución del país,5 una serie de debates sobre dos rubros diferentes: a) la
obligatoriedad de la educación secundaria; b) la libertad de impartir educación
religiosa en la escuela.
En el primer caso, el debate, iniciado desde el
sexenio anterior, había encontrado su mayor contraargumento en el hecho de que una
educación secundaria obligatoria, en el contexto de una primaria que todavía no se
garantiza para más del 50% de la población infantil, reforzaría las desigualdades
existentes, en particular frente al acceso a empleos mejor remunerados. El tiempo
transcurrido y las presiones internacionales respecto de una mayor escolaridad de la
población eliminaron las objeciones previamente presentadas, y la iniciativa de ley, que
había sido presentada como obligación del Estado de impartir educación secundaria a
quien la solicite, fue modificada durante la discusión en las cámaras para quedar
como obligación del Estado impartir educación secundaria y obligación de los padres de
que sus hijos menores de 15 años la cursen.
En el segundo caso, se trata de un largo y sostenido
debate entre la Iglesia Católica en particular y el Estado mexicano, que ha provocado en
el país graves problemas de violencia desde el siglo pasado y en particular en la década
de los veinte y la de los treinta, cuando se introdujo constitucionalmente en 1917 la
obligación de toda la educación básica ("primaria, secundaria y normal y la
destinada a obreros y campesinos") de apegarse a un criterio estricto de laicismo, y
la Ley reglamentaria dispuso entre 1934 y 1943 que la educación sería socialista. La
solución constitucional que se dio en 1992 fue eliminar la discrecionalidad que tenía el
Estado de otorgar o retirar el reconocimiento a los estudios hechos en planteles
particulares, referir esta facultad a reglamentaciones precisas y acotar la obligatoriedad
de la educación laica a la que imparte el Estado.
Ley General de Educación
En el contexto de la intensa movilización nacional
respecto de todos los cambios que se han dado en la educación, de nuevo resultó una
sorpresa para los interesados la presentación a las Cámaras por parte del Ejecutivo
Federal, a principios de junio de 1993, de la iniciativa de Ley General de Educación que
debería sustituir a la vigente (desde 1973) Ley Federal de Educación. Lo interesante en
este caso fue que los principales cuestionadores de la iniciativa fueron los diputados
provenientes del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, tanto del partido
hegemónico como de los partidos de la oposición. La Iglesia Católica, la Unión de
Padres de Familia, los empresarios organizados del país prácticamente guardaron
silencio, importante indicador de que la iniciativa los favorecía. En el debate que se
suscitó el SNTE logró importantes modificaciones a 48 artículos de la Ley y logró la
introducción de un artículo transitorio que reconoce la titularidad de las relaciones
laborales al Sindicato Nacional.
Con esas modificaciones la Ley fue aprobada por las
dos Cámaras y publicada el 13 de julio de 1993.
Además de legislar sobre la distribución de la
función educativa entre el Gobierno Federal y los gobiernos estatales y municipales, y de
reglamentar las condiciones en las que se otorga o revoca el reconocimiento y la
autorización a la escuelas privadas, la ley tiene como principales innovaciones: a) la
incorporación de un capítulo, el tercero, sobre equidad en la educación, que obliga a
las autoridades a tomar medidas tendientes a establecer condiciones que permitan el
ejercicio pleno del derecho de cada individuo a la educación, una mayor equidad educativa
y el logro de la efectiva igualdad en oportunidades de acceso y permanencia en los
servicios educativos (art. 32); b) el incremento de los días de clase efectivos (a 200
días, art. 51); c) el reconocimiento del carácter público de las evaluaciones que
deberá realizar el sistema educativo sobre su quehacer (arts. 29 a 31); d) la
incorporación de un amplio capítulo sobre la participación social en la educación que
se basa en la creación de consejos de participación social (cap. VII): municipales,
estatales y nacional, integrados por autoridades, padres de familia, maestros, directivos
de escuela, representantes de la organización sindical de los maestros, organizaciones
sociales y que tiene amplias funciones en la vida escolar, incluyendo opiniones sobre
asuntos pedagógicos.
CASO II: LA EDUCACIÓN SUPERIOR,
"DE LA EXPANSIÓN SIN CONTROL A LA EVALUACIÓN"
El año 1989 marca también un parteaguas
fundamental para la educación superior del país, que había tenido un enorme crecimiento
de 1970 a 1981 para caer después de 1982 en una situación crítica, ampliamente
cuestionada por grupos externos y aun por grupos internos a las instituciones.
Evaluación relacionada con la asignación de
financiamiento
Seguramente el cambio fundamental se desprende de la
puesta en vigor de una política de evaluación de resultados o productos, basada en
criterios muy rígidos y formales de calidad, realizada siempre con participación de
externos, con la finalidad de asignar, de manera selectiva, el incremento financiero que
efectivamente ha estado otorgando el Gobierno Federal.
Cronológicamente esta política tiene su origen en
1984 con la creación del Sistema Nacional de Investigadores. El SNI se convirtió en la
punta de lanza de los investigadores, por medio de la Academia de la Investigación
Científica, para romper el modelo salarial homologado al que habían quedado sujetos
docentes e investigadores de las instituciones de educación superior como resultado de
las presiones y negociaciones entre los sindicatos universitarios y las autoridades
presupuestales del Gobierno Federal en la década de los ochenta (de Ibarrola 1992). El
Sistema, financiado por el Gobierno Federal y administrado ahora por el CONACyT, otorga
becas de productividad a quienes reúnen los requisitos de una productividad académica de
calidad internacional, tal y como es evaluada por cuatro comisiones nacionales
(correspondientes a cuatro áreas de conocimiento) formada cada una por nueve
investigadores del más alto nivel en el país. Los criterios para calificar la calidad
internacional no han sido sistematizados ni hechos públicos; pero algunos resultados
indican que se estaría privilegiando a los posgrados formalmente alcanzados y a la
publicación de artículos en revistas de prestigio internacional. El número de
investigadores nacionales es actualmente de 6.602 (Conacyt/SEP 1992), lo que significa
apenas cerca del 21% de los profesores universitarios de tiempo completo. Quienes son
nombrados investigadores nacionales reciben entre 4 y 10 salarios mínimos mensuales,
adicionales a cualquier otra contraprestación laboral, en forma de beca y libres de
impuestos. Las becas representan un porcentaje importante adicional al sueldo marcado en
el tabulador; por ejemplo para la categoría más alta, la beca del Sistema llegó a
representar el 78% adicional (de Ibarrola 1992). Las características básicas del SNI:
los procedimientos y los criterios de evaluación, el reducido número de investigadores
que los aprueban y el monto de los estímulos que perciben dan clara idea del carácter
eminentemente selectivo de este mecanismo.
La categoría de investigador nacional se convirtió
paulatinamente en el criterio más importante para otorgar financiamiento adicional en las
distintas actividades que promueven el Consejo y las instituciones de educación superior.
La proporción de investigadores nacionales de una institución respecto de su planta
académica se convirtió a su vez en el criterio fundamental para la elaboración del
"padrón de excelencia" del posgrado nacional, conforme al cual se adjudican
ahora los apoyos financieros y las becas de posgrado.
Según un autor (Kent 1993b, 80) el CONACyT aplica
una política de evaluación de "línea dura", y agregaríamos que lleva la
clara y exclusiva finalidad de promover y apoyar a los grupos que por diversas razones
habían alcanzado niveles de excelencia.
Por su parte la SEP estaría intentando una
"introducción blanda" de la política de evaluación (Kent 1993b, 80).
En abril de 1990, la SEP puso en marcha el Programa
Nacional de Estímulos al Desempeño Académico, otorgando a cada institución una
cantidad equivalente a 1,5 salarios mínimos mensuales multiplicados por el 30% de la
plantilla de su personal académico de tiempo completo con más de 3 años de antigüedad;
cada institución conservó la libertad de establecer internamente los criterios y
mecanismos para otorgar estímulos por un monto de 0,5 o hasta 2,5 salarios mínimos
mensuales, pero algunas llegaron a otorgar cuatro, siete y hasta once salarios mínimos
mensuales. El programa también resultó sumamente selectivo y favoreció una vez más a
la investigación en detrimento de la docencia (de Ibarrola 1992). En marzo de 1992, la
SEP anunció un nuevo programa que debería favorecer a los docentes: la Carrera Docente
del Personal Académico. Para 1993 ambos programas se integraron en uno solo y poco
después se diseñó un programa de estímulos para los profesores de asignatura que
constituyen todavía el 65% del profesorado de educación superior.
La asignación de fondos para fomentar proyectos
individuales puntuales de investigación o "innovación docente", claramente
programados y presupuestados, se somete también a evaluaciones por comisiones
institucionales de pares. Para esto la SEP otorgó también a cada institución una
partida presupuestal adicional denominada Fondo para la Modernización de la Educación
Superior, que asegura a quienes se benefician los recursos necesarios para operar sus
proyectos en condiciones favorables, dado el escaso presupuesto de operación general con
que cuentan las instituciones.
La evaluación domina actualmente la vida cotidiana
del personal académico de las instituciones de educación superior; ha sido aplicada con
toda la fuerza que le da su estrecha liga con un incremento salarial o presupuestal
directo, y cabe reconocerlo, casi siempre eficiente en su administración. Sin embargo, la
mayoría de los académicos, incluyendo muchos beneficiados por la acumulación de varias
becas o estímulos, han estado insistiendo, cada vez con mayor enojo, en el incremento de
los tabuladores salariales y la disminución tanto de las cargas adicionales de trabajo
como de las presiones que conlleva el hecho de tener que programar, presupuestar, en
ocasiones administrar directamente, y en todo caso documentar, con tanta frecuencia y para
tantas comisiones diferentes, cada rubro de su actividad académica con la simple
finalidad de alcanzar apenas un salario decoroso.
Por su parte, para la evaluación institucional se
han diseñado diversos procedimientos. En julio de 1990, después de meses de intenso
debate entre la SEP y las instituciones de educación superior, se aprobó finalmente el
principio de evaluación, que había llegado a manejarse durante los debates previos como
atentatorio a la autonomía universitaria. La negociación entre ambos actores se
resolvió con el establecimiento de tres tipos de procedimientos, cada uno de los cuales
procede de manera independiente: a) autoevaluación institucional; b) evaluación de las
carreras profesionales y disciplinas académicas por parte de comités nacionales de pares
(uno para cada una de las áreas de conocimiento que maneja ANUIES); c) evaluación del
sistema de educación superior (ANUIES, IX Reunión Extraordinaria, Tampico, 1990).
Aprobado el principio, no por ello dejó de ser intenso el debate entre los principales
actores. A su vez, la complejidad técnica de la evaluación y la falta de personal
preparado en el país para ello ha hecho que los comités se hayan ido conformando con
mucha lentitud y dificultad. Los procedimientos principales son constantemente
cuestionados, se han aplicado con mucho retraso, en muy pocas ocasiones y se modifican con
frecuencia. De hecho no se conocen ni los procedimientos de evaluación ni los resultados
que han logrado las distintas comisiones establecidas para las evaluaciones mencionadas.7
En abril de 1993 (XXV Sesión Ordinaria de la
Asamblea General de ANUIES) se aprobaron tres mecanismos más de esa amplia política de
evaluación de resultados: d) el examen nacional indicativo previo a la licenciatura; e)
el examen general de calidad profesional; f) el examen nacional indicativo previo al
bachillerato. Los acuerdos expresan las dudas y negociaciones que afectan todavía a esos
mecanismos aprobados en principio: los exámenes tendrán el carácter de indicativos, no
sustituyen ni excluyen el uso de otros instrumentos de evaluación acordados internamente,
cada institución hará el uso que considere más adecuado de los resultados de los
exámenes y estos últimos no tendrán efectos legales sobre el ingreso, la titulación o
la consecución de la cédula profesional. De los resolutivos surge también la propuesta
de un "organismo no gubernamental y autofinanciable a mediano plazo que se ocupe de
los aspectos técnicos y científicos que exigen los exámenes: un Centro Nacional de
Evaluación de la Educación Superior, que se estaría diseñando actualmente.
Nuevas fuentes de financiamiento
El financiamiento proveniente del Gobierno Federal
para las instituciones públicas de educación superior se ha incrementado en un 75% real
de 1988 a 1992 (Kent 1992b, 77) y está siendo asignado mediante evaluaciones puntuales. A
la vez, el Gobierno Federal ha hecho público, a través del Subsecretario de Educación
Superior, algunos lineamiento al respecto: a) las instituciones deben captar recursos
económicos de diferentes fuentes para complementar el subsidio público; b) cada
estudiante debe contribuir, en la medida de sus posibilidades, al financiamiento de su
formación profesional; c) todo financiamiento ha de estar condicionado a su uso
eficiente, auditado y comunicado públicamente por cada institución (Gago 1993, 26). De
hecho, según estudios de la ANUIES, el renglón que ha tenido mayor crecimiento dentro
del financiamiento universitario ha sido el de ingresos propios (ANUIES 1993).
La contribución financiera de los estudiantes a su
formación profesional se ha traducido en términos comunes como "pagar o no pagar
cuotas" y se ha enfrentado a una "cultura del sistema" (Kent 1993a, 1) para
la que el principio de gratuidad es sinónimo de equidad y democratización. El debate al
respecto fue tal vez el más sonado que se dio en el país respecto de la educación
superior en 1992. Se inició de manera formal en febrero con el anuncio de una eventual
modificación al Reglamento general de pagos de la UNAM.8 "El sólo hecho de anunciar
la discusión desencadenó la expresión de la diversidad y heterogeneidad de
pensamientos... provocó el resurgimiento de la vida política estudiantil... y la
expresión de diversos sectores de la universidad y la sociedad: funcionarios,
académicos, intelectuales, organismos empresariales, partidos políticos,
legisladores" (Morales 1992, 6). En junio de ese año, el Rector de la UNAM presentó
la propuesta formal de reforma al Reglamento General de Pagos basada en cuotas
diferenciadas por nivel socioeconómico, incluyendo becas del 100%, y, aunque su propuesta
obtuvo el apoyo de significativas corrientes dentro y fuera de la UNAM, el propio Rector
la retiró quince días después, aduciendo "razones de oportunidad política"
(Morales 1992, 6). El debate quedó en suspenso y sólo volvió a aflorar, aunque sin
mucha fuerza, con la Ley General de Educación, que si bien establece que la educación
que imparta el Estado será gratuita, es ambigua respecto de las instituciones de
educación superior, las que —dice la ley— se regirán por sus propias leyes.
Programa Nacional de Superación del Personal
Académico
Otro de los puntos importantes de la política de
educación superior es la formación y superación del personal académico. De hecho la
anterior es una prioridad continuamente reiterada en cada plan o programa de educación
superior desde 1978. En los resolutivos de la XXV Sesión Ordinaria de la Asamblea de
ANUIES se le otorga al Programa Nacional de Superación del Personal Académico el
carácter de prioritario y urgente y se establece como finalidad principal incrementar
sustancialmente la proporción de personal académico con posgrado en las instituciones de
educación superior. Una modificación respecto de los programas anteriores es que ahora
se señala que los posgrados en los que se inscriban los maestros deberán seleccionarse
de entre los programas reconocidos en el padrón de excelencia del CONACyT.
Otros proyectos atendidos en las instituciones son
la renovación y cambio de sus planes de estudio, que ha seguido dinámicas propias en el
caso de cada institución, facultad, escuela y profesión y la vinculación con el sector
productivo. Esta última se analizará más adelante.
CASO III: EL NIVEL MEDIO SUPERIOR DEL SISTEMA
Las dinámicas de transformación de la educación
media superior han sido las más veladas de todo el sistema educativo y de hecho son muy
puntuales los debates que han salido, sin mucho entusiamo, a la luz pública. El nivel
parece seguir dependiendo de los cambios que se han dado en la educación básica, en
particular la obligatoriedad de la secundaria; de los que se prevéen en el nivel
superior, en particular el examen nacional indicativo de ingreso a las licenciaturas, y de
la vinculación deseada con el aparato productivo. La Ley General de Educación le concede
apenas cuatro renglones, definiéndolo como el nivel que "comprende el bachillerato,
los demás niveles equivalentes a éste, así como la educación profesional que no
requiera bachillerato o sus equivalentes" (art. 37).
La educación media superior resiente ahora en
muchas zonas del país la existencia de una oferta institucional mayor a la demanda que
proviene de los egresados de secundaria, generada más por las dinámicas de crecimiento
de cada institución que por necesidades reales (Bracho 1992; de Ibarrola 1990, 1991).
Esta situación ha obligado, y permitido a la vez, que cada modalidad esté viviendo
procesos internos muy importantes —pero poco conocidos fuera de los ámbitos
institucionales— de revisión del modelo mismo, renovación de los planes de
estudios, actualización y renovación de contenidos, búsqueda de una mayor relevancia de
los mismos y de una mayor vinculación con el sector productivo.
Como parte de las políticas de educación superior,
se estableció en 1990 una Comisión Nacional de Educación Media Superior, con la
participación de representantes de todas las modalidades institucionales que lo
conforman, pero no ha habido resultados públicos de los trabajos de esta Comisión.
En la educación profesional técnica el debate
fundamental entre 1989 y 1992 fue la ineficiencia y el alto costo de este tipo de
educación y la inequidad que significa la "terminalidad" de este nivel, que no
otorga el certificado necesario para ingresar a la educación superior. Sin embargo,
procesos muy cerrados de negociación dieron como resultado un nuevo impulso a la
principal institución representativa de este tipo de educación, el Colegio Nacional de
Educación Profesional Técnica, CONALEP, que desde su fundación, en 1978, ha sido
beneficiaria de importantes préstamos internacionales canalizados a través del Gobierno
Federal. Esta institución tiene propuestas que en principio parecen muy acertadas para la
vinculación escuela-empresa, pero en la práctica han presentado serios problemas y sus
resultados han quedado muy por debajo de los compromisos que ha asumido públicamente (de
Ibarrola 1991). La solución al problema de la terminalidad se dio estableciendo
formaciones equivalentes y créditos adicionales que deberán procurar quienes deseen
ingresar al nivel superior. La revisión de planes de estudio conlleva nuevos esfuerzos de
vinculación con el sector productivo; disminución del excesivo número de carreras
especializadas (de 144 a 65) e impulso a formaciones básicas, que deberán generar en
forma más eficiente las oportunidades de trabajo para los jóvenes egresados.
Vinculación con el sector productivo
Un último punto importante de la política actual
de educación es la vinculación con el sector productivo. El discurso de la vinculación
existe desde hace muchos años, pero se fortalece ahora por un nuevo convencimiento de
cada una de las partes acerca de la importancia adquiere: para las instituciones de
educación, puede representar los ingresos adicionales que tanto necesitan; para el sector
productivo, aquéllas pueden aportar la asesoría técnica y la formación de recursos
humanos que éste requiere ante la globalización de la economía.
Las expresiones más claras de esta política, que
afectan en particular a los centros de capacitación para el trabajo, el subsistema
tecnológico, el nivel superior y el posgrado son las siguientes:
a) Las instituciones de educación superior han
reforzado innumerables vínculos puntuales entre universidades y empresas, muchos de los
cuales ya existían, pero que empiezan a difundirse ampliamente con fines publicitarios;
b) los Institutos Tecnológicos (nivel superior)
hicieron un esfuerzo integrado de revisión de sus planes de estudios para concentrar la
oferta institucional en 18 programas de docencia, establecidos en función de las demandas
básicas del aparato productivo;
c) el subsistema de educación tecnológica está
realizando una reestructuración programática con miras a atender mayor demanda,
descentralizarse, renovar planes de estudio, vincularse con el sector productivo, etc. Se
le dio especial importancia al equipamiento del sistema con computadoras y al tratamiento
de la informática;
d) el subsistema logró la creación de quince
instituciones más de educación superior tecnológica a partir de 1990 y, en 1991, del
Sistema de Universidades Tecnológicas. Este último abrió tres planteles
descentralizados en distintos Estados del país, los que cuentan con la presencia de
representantes de empresas o de agrupaciones empresariales en sus formas de gobierno. El
financiamiento de estas universidades, verdadero talón de Aquiles de la tan deseada
participación de los empresarios, sigue siendo, sin embargo, 100% público, con la
participación por partes iguales de la Federación y el estado en que se localiza el
plantel (Ruiz Larraguibel 1993);
e) el impulso a la creación de nuevas entidades
específicamente orientadas a lograr la vinculación de la ciencia con la industria:
incubadoras de empresas, laboratorios industriales, laboratorios tecnológicos; en los
hechos,sin embargo, la creación de estos nuevos centros se ha basado en transformación
de institutos creados hace tiempo con otras finalidades o en la desarticulación o
desintegración de grupos adscritos a centros de investigación, y los logros reales han
sido todavía muy precarios;
f) la instalación del Comité Nacional de
Concertación para la Modernización Tecnológica (29 de junio de 1992). El Comité se
estableció por acuerdo de la Secretaría de Educación Pública, la de Hacienda y
Crédito Público, la de Comercio y Fomento Industrial y el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología. Está constituido por representantes del sector público, privado,
financiero, centros de desarrollo tecnológico e instituciones de educación superior;
destaca la participación de un único representante sindical entre los 53 miembros del
Comité. Sus objetivos son facilitar el enlace entre empresas y centros de enseñanza que
puedan satisfacer los requerimientos de las primeras en materia de capacitación, así
como de asimilación, adaptación y desarrollo tecnológico; intensificar la comunicación
y coordinación entre todas las instancias públicas y académicas que comparten
responsabilidades en este sector, propiciar el desarrollo de un esquema integral de
financiamiento que cubra con agilidad todas las etapas del proceso de modernización
tecnológica, eficiente y accesible (CONACyT, Memoria, 1992).
Conclusiones
Las dinámicas de transformación que ha vivido la
educación mexicana en los últimos tres años significarán sin duda cambios profundos;
la calidad de los mismos dependerá, sin embargo, de la atención que se preste en el
futuro próximo a su consolidación, evaluación y, en su caso, reorientación.
Estas dinámicas no son extrañas en su temática a
las que se están dando en distintos países de América Latina, lo que indica la fuerza
que han tenido los organismos internacionales, sin duda por medio de sus políticas
económicas, para orientar las políticas educativas latinoamericanas conforme a un mismo
modelo general. Lo que ciertamente varía son los matices en los planteamientos, la
naturaleza de los procesos de negociación y las formas de resolución específicas,
derivadas tanto de la situación nacional preexistente como de la composición y fuerza de
los actores participantes. Los objetivos de política recuperados en el documento de
CEPAL-UNESCO, y los tres tipos de tensiones que asume la recomendación CEPAL-UNESCO:
ciudadanía/competitividad; equidad/desempeño, integración/descentralización, con la
finalidad de orientar la tendencia mundial a la transformación productiva, pero con
equidad, por medio del desarrollo de la educación y del conocimiento, tampoco están
ausentes. En todo caso se reconocen de manera desigual entre ellas y en su interior. Tal
vez el concepto de ciudadanía es el más oscuro e ignorado en las dinámicas mexicanas de
transformación, lo cual no es ajeno a la problemática política no resuelta pero que se
discute con intensidad actualmente en el país. La equidad y el desempeño paracen
conducirse por canales diferentes, dadas las formas de evaluación tan restringidas que se
han asumido para asegurar el desempeño, por un lado, y la inexistencia de mecanismos
precisos y efectivos para enfrentar la inequidad, por otro. La integración y la
descentralización serían la tensión mejor asumida, aunque los planteamientos para
hacerlo auguran difíciles soluciones para el necesario equilibrio.
El mayor énfasis se ha dado a la escolaridad
básica, y en los cambios clave están de acuerdo los principales actores. Los procesos
abiertos para la consolidación de los cambios no aseguran, sin embargo, líneas
coincidentes o fluídas para llevar a cabo los objetivos buscados.
Para la historia de la educación básica mexicana
el cambio constitucional que limita la obligación del laicismo a la educación que
imparte el Estado es uno de los cambios políticos más trascendentales, que da cabida a
una nueva forma de negociación constante por el deslinde de las participaciones de las
distintas iglesias, en particular la Católica, en la definición de los contenidos y
rumbos de la educación básica. Durante muchos años, y después de serios
enfrentamientos de poder en el siglo XIX y en el XX, el Estado se había reservado
totalmente estas atribuciones. Más allá de este cambio, no ha habido en el fondo una
verdadera revisión de los grandes valores, objetivos y finalidades de la educación
básica nacional con miras a los cambios nacionales e internacionales que afectan al
país. La dificultad que entraña una revisión así, con miras a lograr un acuerdo
nacional, se hizo evidente en los primeros años del sexenio, al extremo de que el rechazo
al modelo que se intentaba proponer fue tan poderoso que provocó la caída del Secretario
de Educación. Parecería que las dinámicas impulsadas corresponden más a la escala
temporal de lo intermedio y que deberán revisarse en un plazo no muy lejano.
Hasta ahora, los resultados de los procesos que se
generaron ponen el énfasis en una mayor autonomía local (estatal y municipal) de la
gestión de la escolaridad básica, unida a una clara regulación y normatividad
nacionales que deberá ejercer con mayor calidad y eficiencia el Gobierno Federal. El
sindicato de trabajadores de la educación conserva su carácter nacional. El papel que
seguirán desempeñando estos dos actores en la política de descentralización asegura
dos líneas de coordinación nacional, no necesariamente coincidentes, y a la vez plantea
procesos difíciles de negociación de las autonomías estatales en muchos de los aspectos
clave de la descentralización: contenidos de la educación, condiciones del trabajo
docente, efectos de la evaluación.
Se reconoce el papel fundamental que desempeña la
institucionalidad de la educación y se abren las puertas a una mayor participación de
mecanismos de regulación social, diferentes de los estatales que habían caído en grave
ineficacia; la coordinación y concertación de la función educativa corresponde ahora a
todos los interesados en la educación en cada plantel, municipio, estado y nación. Los
nuevos consejos escolares —formados por actores muy diversos— tendrán algunas
funciones que permiten cierta regulación de la actividad escolar: conocer el calendario,
las metas educativas y el avance de las actividades escolares, al igual que los resultados
de las evaluaciones que realicen las autoridades educativas, y podrán opinar sobre
asuntos pedagógicos; pero sus funciones principales se orientan al estímulo, promoción
y apoyo de todo tipo de actividades extraescolares y de coordinación entre la escuela y
la comunidad. Sin embargo, la mayor autonomía organizativa y de gestión de las unidades
educativas, la conformación de equipos académicos competentes para asegurar la calidad
de la educación en las unidades básicas en las que se desarrolla, y la importancia que
ello conlleva para la formación y el desarrollo del personal docente no fue objeto de
análisis. Al ignorar el necesario reforzamiento interno de la autoridad escolar entre sus
principales actores se corre el riesgo de someter las escuelas al arbitrio de los grupos
locales de poder.
El capítulo sobre equidad es uno de los avances
más importantes de las dinámicas en curso, plasmado en la legislación. Cambia
radicalmente el enfoque prevaleciente sobre la igualdad de la educación y plantea
explícitamente la necesidad de medidas de discriminación positiva para lograr la
verdadera equidad en el acceso a la escuela y la permanencia en ella. En el breve debate
que se tuvo sobre la Ley General de Educación, se logró incorporar un artículo que
específicamente asigna al Gobierno Federal la facultad de llevar a cabo programas
compensatorios para apoyar a los gobiernos con mayores rezagos.
Destacan cambios fundamentales en los contenidos de
la educación básica que intentarían asegurar el acceso universal a los códigos de la
modernidad:
a) la obligatoriedad del Estado de garantizar una
escolaridad de nueve grados a toda la población;
b) el reconocimiento de la necesidad de atender
especialmente la equidad no sólo en el acceso, sino en la permanencia en la educación;
c) el fortalecimiento de la enseñanza de las
aptitudes básicas: lectoescritura, matemáticas, ciencias, historia, geografía y
civismo;
d) el incremento de los días de clase;
e) la búsqueda de contenidos relevantes en los
materiales educativos;
f) la apertura a un mayor número de materiales que
deberán estar al alcance de todas las escuelas; los cambios formales a los planes y
programas de estudios han pasado a segundo término, sin ser descuidados;
g) la importancia asignada al papel del maestro y a
su formación, actualización y superación constantes;
h) un cambio en la concepción de la supervisión
escolar, ahora legislada como actividad orientada a enfatizar los aspectos pedagógicos y
didácticos por encima de los administrativos.
Quedan pendientes todos los mecanismos necesarios
para lograr estas medidas combinadas: acceso universal garantizado a los códigos de la
modernidad, incorporando medidas de discriminación positiva para lograrlo. Ello implica
atender especialmente todos los elementos de la institucionalidad de la escuela, desde la
organización de tiempos y espacios hasta la elaboración de todo tipo de materiales de
trabajo escolar, pasando, por supuesto, por la formación de los profesores.
Se dieron pasos muy importantes en la solución de
los gravísimos problemas salariales que afectaban a los profesores de educación básica
al incrementar el tabulador de la plaza inicial de 1,4 a 3,2 salarios mínimos mensuales.
La carrera magisterial para profesores de educación básica permite incrementos
salariales adicionales sin necesidad de abandonar el aula, en función de méritos,
calificación profesional y desempeño docente. Hay acuerdo en que es necesario mejorar
todavía más las condiciones salariales de los maestros. Al momento de terminar este
ensayo se dio la noticia del acuerdo entre la SEP y el SNTE para el Sistema Nacional de
Actualización y Superación del Magisterio y ambas entidades están trabajando a marchas
forzadas para la revisión del modelo normalista de formación de profesores que se
impulsó en 1984 y presenta ahora un diagnóstico muy poco favorable. Pero todavía queda
pendiente el diseño pedagógico y administrativo que supere el único mecanismo factible
hasta la fecha: los cursos intensivos, previos al inicio de clases, impartidos a base de
multiplicadores preparados al vapor. Una señal halagadora es el interés que muestran
ahora distintos grupos de académicos del nivel superior y los científicos del país por
colaborar en la difícil tarea de la formación de los profesores de enseñanza básica;
pero los canales de comunicación entre ambos grupos profesionales todavía se encuentran
obstaculizados por innumerables prejuicios, por un lado, y falta de experiencias eficaces,
por otro.
El establecimiento de sistemas de medición y
evaluación de la educación básica, como responsabilidad nacional, y los mecanismos de
evaluación docente, necesarios para instrumentar la carrera magisterial, abren la puerta
ancha a este tipo de procesos dentro de la dinámica regular de la educación básica, con
la finalidad de asegurar una gestión institucional responsable. Pero tal vez una de las
mayores deficiencias en el país sea la ausencia de una verdadera cultura de la
evaluación y la falta de personal calificado para resolver los serios problemas de
complejidad política y técnica que conllevan las políticas y procedimientos al
respecto. La mayor experiencia que tiene el nivel superior del sistema, que inició estos
procedimientos hace ya casi una década, ha llevado el serio riesgo de ser dominada por
mecanismos eficientistas sumamente pobres que producirían a la larga resultados adversos
a los buscados.
El Estado ha reiterado su compromiso constitucional
de impartir educación pública gratuita, pero a la vez ha insistido en la búsqueda de
nuevas fuentes de financiamiento y en la participación de los directamente beneficiados,
en particular en el nivel superior. La tendencia parece ser el compromiso del Estado de
financiar la educación básica y ampliar y diversificar las fuentes de financiamiento
para los otros niveles.
La rapidez con la que se ha actuado parece
determinada por los plazos sexenales y no por las necesidades intrínsecas de la
transformación educativa; expresión dramática de esta urgencia son los períodos tan
cortos autorizados para la elaboración de los libros de texto, los cambios a los
programas de estudio y los programas de formación y actualización del magisterio y la
discusión de las leyes. No son visibles hasta el momento las bases para una continuidad y
consolidación eficaz de los cambios o un verdadero control de calidad de los mismos,
aunque las reestructuraciones de la Secretaría de Educación Pública (federal) y de
todos sus equivalentes en los Estados están en marcha. Por otra parte, ha sido notable la
escasez de personal calificado para atender todas las exigencias de los cambios
planteados.
En el caso de la educación superior, la evaluación
de productos individuales e institucionales se ha convertido en el eje de la política del
nivel y en el mecanismo clave para una asignación muy selectiva del financiamiento
público, calificada como eficiente. Las evaluaciones propuestas, en particular las
evaluaciones institucionales y los exámenes nacionales a los estudiantes al ingreso y al
egreso, se consideran el mecanismo para asegurar una gestión institucional responsable,
por el hecho de abrirla a la auditoría de la sociedad a la que sirven. Las evaluaciones
sujetarían las instituciones a la demanda estudiantil en función de criterios de calidad
así medidos que se harán públicos. Sin embargo, las becas y estímulos concedidos a una
mínima parte del personal académico no tienen ninguna repercusión laboral y pueden
suspenderse, al arbitrio de las comisiones o por restricciones presupuestales, sin que
quepa apelación. El exceso de controles que median para la consecución de esos
restringidos incrementos a los ingresos económicos, en los hechos obstaculiza y
desvirtúa la actividad académica. En el fondo no hay todavía una verdadera política de
promoción y desarrollo salarial, profesional y académico del profesorado de educación
superior, ni siquiera de los investigadores. Se apuesta a que un pequeño número de
académicos a los que se reconoce calidad en su producción podrá atender la educación
de más de un millón de estudiantes, el desarrollo de la ciencia y la tecnología y la
vinculación con el sector productivo. Se ha descuidado el hecho de que estas políticas a
la vez operan en el seno de una comunidad muy numerosa que está siendo descalificada y
desmotivada como efecto del mismo procedimiento de evaluación, pero que tiene en sus
manos la operación real de la docencia en el país (de Ibarrola 1992, 353). Por lo mismo,
los problemas intrínsecos de una evaluación aplicada a ultranza y el reconocimiento de
sus complejidades técnicas y sus efectos perversos empiezan a ser denunciados por
múltiples actores. En el caso de la educación superior, la necesaria profesionalización
de sus docentes se sigue canalizando más por los programas escolarizados de posgrado que
por el establecimiento de condiciones de trabajo, programas de desarrollo profesional y
salarial y formas de organización institucional que la propicien con efectividad y
calidad.
Si bien el Estado reitera su compromiso de atender
la educación superior, el llamado a la diversificación de las fuentes de financiamiento
ha sido explícito y reiterado, y queda todavía pendiente la decisión política de abrir
el camino a cuotas estudiantiles —diferenciadas por nivel socioeconómico— que
contribuyan de manera significativa al sostenimiento de este nivel educativo. En el fondo
de ese debate no resuelto, que tiene serios defensores de la gratuidad total del nivel, se
encuentra la revisión del papel del Estado en la redistribución de la riqueza nacional y
la eficacia de sus mecanismos para ello.
La transformación necesaria del nivel medio
superior del sistema educativo ha sido relativamente descuidada en todo el proceso y corre
el riesgo de que dicho nivel siga sujeto a decisiones ambiguas derivadas exclusivamente de
las exigencias de los niveles que lo rodean. Falta reconocer en los hechos que el nivel
tiene un papel determinante como paso necesario a la educación superior y porque por sí
mismo significa una escolaridad muy elevada para un importante sector de la juventud
mexicana.
En todos los niveles del sistema educativo se ha
tratado de impulsar la creatividad en el acceso, difusión e innovación de ciencia y
tecnología y en particular el establecimiento de medidas para articular el sistema
científico tecnológico con el aparato productivo. Se sigue ignorando, sin embargo, la
problemática al respecto derivada de la heterogeneidad tan grande del aparato productivo
y las dificultades que plantea la existencia de lógicas tan contrarias que rigen la
actividad productiva y la actividad educativa, muy difícilmente conciliables. El reto
tecnológico para México no es único; adquiere por lo menos tres diferentes modalidades,
que deberían articularse entre los distintos grupos de población: por un lado, lograr un
dominio de los desarrollos tecnológicos de avanzada; por otro, solucionar los problemas
productivos y organizativos ancestrales que no previó ni solucionó la tecnología ahora
superada, y, finalmente, evitar la repetición de los errores que generó el desarrollo
tecnológico en los países de avanzada y que en los nuestros incidieron con mucho más
fuerza: la concentración del ingreso, nuevas formas de pobreza extrema y la depredación
del medio ambiente.
Las recomendaciones y medidas que se acuerdan ahora
nuevamente para articular al sistema educativo en todos sus niveles y al sistema
científico y tecnológico con el aparato productivo del país se apegan en cierta medida
a las recomendaciones internacionales, pero no han tomado en cuenta la experiencia
histórica de las relaciones institucionales concretas entre ambos sistemas, que darían
mucho mayor claridad respecto de las dificultades reales que plantea esta articulación y
de los esfuerzos y los costos específicos que exige su solución.
En materia de ciencia y tecnología los criterios de
evaluación impuestos corren el gravísimo riesgo de distorsionar el necesario papel que
ambas actividades deberían seguir desempeñando en la búsqueda de la transformación
productiva en un marco de progresiva equidad social. En el caso de la ciencia, la
política ha sido el impulso a la excelencia; el problema ha sido la conceptualización
operativa que se ha dado a este concepto: la adquisición escolar formal de los grados
académicos más altos y la productividad medida por el número de artículos publicados
en revistas internacionales. La idea de una ciencia ligada a las prioridades del
desarrollo nacional ha sido incluso criticada por "demagógica". En el caso de
la tecnología, la política ha sido la vinculación con la empresa bajo el supuesto de
que si la empresa contribuye al financiamiento del desarrollo tecnológico este último
será eficiente. Hasta ahora, los escasos financiamientos empresariales logrados niegan el
acceso de las pequeñas y medianas empresas a aquellos avances científicos y nuevas
tecnologías que les beneficien. El problema que está en la base es ignorar la existencia
de un mainstream de la ciencia, que no atiende el reto de enfoques de conocimientos
y desarrollos tecnológicos diferentes, necesarios para salvar las distancias tan grandes
entre la cultura tecnológica real del país y la propuesta como ingrediente de la
participación nacional en la globalización de la economía.
Los programas de capacitación y educación de
adultos quedan en suspenso con la nueva Ley General de Educación, que abroga la Ley
Nacional de Educación de Adultos.
Los medios masivos de comunicación han sido
ignorados en su función educativa, las referencias a ellos en el debate educativo
nacional han sido extremadamente pobres. En la nueva legislación se les conmina, en un
artículo final del capítulo de participación social, simplemente a "contribuir al
logro de las finalidades previstas... conforme a los criterios establecidos". Hay en
esta pobreza un tipo diferente de coincidencia con las políticas propuestas por CEPAL y
UNESCO, organismos que no mencionan a los medios masivos en su propuesta de lograr un
desarrollo tecnológico endógeno como eje de la transformación productiva con
equidad. Contrasta la pobreza de política educativa mexicana al respecto con el
desproporcionado papel que desemeñan los medios en la conformación de la cultura y la
educación nacional, el clarísimo monopolio al que están sujetos y la inexistencia de
mecanismos públicos y sociales de regulación de su actividad.
*Doctora en Ciencias con especialidad en
Investigación Educativa. Es profesora investigadora titular del Departamento de
Investigaciones Educativas del Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del IPN,
México.
NOTAS
1. Resumen ejecutivo presentado el 22 de enero de
1992.
2. Existe al respecto un debate entre la Asociación
Nacional de Universidades, que señala que el subsidio a las universidades públicas
decreció en un 37% entre 1980 y 1989 y el informe Coombs, presentado al Secretario de
Educación Pública, que señala que el subsidio creció en un 57%.
3. Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica. 15 de mayo de 1992. Firmado por el Secretario de Educación
Pública, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y los gobernadores de
cada uno de los estados "libres y soberanos de la República".
4. Se trata de 13 Guías Didácticas para el maestro
y de la incorporación al paquete de otros 12 materiales preexistentes.
5. Se trata de los artículos tercero y 31
constitucionales.Diario Oficial de la Federación, 5 de marzo de 1993.
6. La idea del subtítulo es de Rollin Kent (1993a).
7. Experiencia personal de la autora como miembro
del Comité Interinstitucional de Evaluación de la Educación Superior para el área de
Educación y Humanidades.
8. En los hechos, prácticamente todas las
instituciones, con excepción de la Universidad Nacional, tienen cuotas de inscripción
semestral, aunque son muy bajas. La propia UNAM establece cuotas en el posgrado y para
servicios estudiantiles como exámenes extraordinarios, de grado, etc.
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