PRESENTACIÓN

El Programa Regional de Desarrollo Educativo (PREDE) que realiza el Departamento de Asuntos Educativos de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, en su función de promover la cooperación educativa entre los países del hemisferio, dedica una especial atención a la producción, debate y difusión de ideas, mediante la realización de estudios sobre temas educativos y de encuentros técnicos en el ámbito de sus proyectos multinacionales y especiales. El PREDE asigna un papel estratégico al acopio, difusión e intercambio de información como se evidencia a través de su Plan de Publicaciones, que difunde un gran número de estudios e investigaciones originales sobre el estado de la educación en América Latina y el Caribe con una visión no sólo actual sino prospectiva. En ese orden de ideas es motivo de particular complacencia para el PREDE la publicación del presente libro, producto de una iniciativa conjunta del Diálogo Interamericano y la Corporación para la Investigación del Desarrollo (CINDE) de Chile, que contribuirá a consolidar los esfuerzos que en materia educativa realizan los Estados Miembros de la OEA.

Si la educación aún continúa siendo un reto para el mundo desarrollado, lo es más para los países de América Latina y el Caribe. La intensa acción actualmente en pleno proceso en nuestra región para superar los déficits en la cobertura y eficiencia del sistema educativo y mejorar la calidad en todos sus niveles son una evidencia empírica de la conciencia de ese desafío al borde del fin del milenio.

A pesar de sus naturales diferencias, nuestros países comparten varios problemas, no obstante que se ensayen diversas estrategias para su solución como lo demuestran los artículos aquí reunidos. Algunos, como Argentina y Uruguay, hace tiempo que se adelantaron en fortalecer su educación básica. Otros, como Brasil, mantienen altos déficits, cuantitativos y cualitativos en ese nivel, como se refleja en los altos índices de repitencia y en el bajo aprendizaje. En países de gran población y heterogeneidad regional, como Brasil, Colombia, México y Venezuela, el analfabetismo continúa siendo una realidad preocupante. Sin embargo, en los países con una situación educativa más favorable, la crisis económica y las llamadas políticas de ajuste han producido recientemente un deterioro notable. En Uruguay, por ejemplo, la extensión de la educación obligatoria de seis a nueve años, cuando los gastos educativos disminuían, tuvo resultados negativos en términos de calidad de la enseñanza. De igual manera, en países que alcanzaron una buena cobertura y un progreso satisfactorio de los alumnos en la educación básica, se presentan serias deficiencias cualitativas, como revelan los resultados de exámenes normalizados que muestran un dominio insuficiente de contenidos tales como lenguaje, matemáticas y ciencias. Son numerosos los trabajos que señalan el hecho que los problemas de la educación básica no afectan a todas las personas de la misma manera. Hay disparidades en la cobertura, la eficiencia y la calidad de la educación ofrecida a las diferentes clases sociales, grupos étnicos y regiones. Esas disparidades no sólo son graves desde el punto de vista de la equidad, sino tienen repercusiones políticas y económicas negativas. En lo que al magisterio se refiere, tanto para educación primaria como secundaria, es notorio su bajo prestigio y su remuneración limitada cuando se lo contrasta con otras carreras, por lo que para las nuevas generaciones la docencia resulta ya no ser una profesión atractiva.

Con respecto a la educación secundaria, a pesar de su expansión en todos los países, se verifica una cierta perplejidad en cuanto a su papel en el sistema educativo, ya sea como preparación inmediata para la entrada en la fuerza de trabajo, o como transición hacia la educación superior. Ese hecho, reforzado por los problemas de la carrera docente indicados y por la masificación de la educación en ese nivel, ha contribuido también hacia la pérdida de calidad y a una "crisis de relevancia". Por otra parte, la búsqueda de una vinculación más directa de la escuela secundaria con el mercado de trabajo choca con factores de orden económico, social y cultural que impiden resultados satisfactorios de las experiencias.

En la educación superior, llaman la atención los acentuados fenómenos de expansión y diversificación, particularmente con la proliferación de modalidades no-universitarias de educación superior proporcionadas casi siempre por el sector privado. En la educación superior, conviven el sector público y el sector privado. Hay universidades e instituciones no-universitarias. Algunas instituciones tienen alumnados por decenas de miles de personas y otras se limitan a unos pocos centenares de estudiantes. Hay cursos de larga duración y cursos cortos y el cuadro general es complejo en materia de política educativa. Si examinamos, por ejemplo, su aspecto financiero, la gran presencia del Estado en la educación superior, particularmente en la universitaria, suscita la discusión de su financiamiento con recursos fiscales, a la luz de los criterios de equidad y eficiencia. En casi todos los artículos de este libro, se señala el reclutamiento social y económicamente regresivo de los alumnos de la universidad pública gratuita. No obstante, las tentativas de recobrar por lo menos parte de los costos gubernamentales de los estudiantes se encuentran con férrea oposición, aun cuando los fondos provenientes de tasas de retorno pudiesen usarse para becas a los estudiantes más pobres.

Por otra parte, la existencia de fuentes alternativas es aún muy modesta. Un factor que contribuye para el tímido uso de otras fuentes financieras es el proceso mismo de elaboración del presupuesto gubernamental. Ese proceso desalienta prácticas más empresariales y la búsqueda de una mejor gestión en las universidades. Ellas temen que las asignaciones gubernamentales sean reducidas en el caso que fuesen capaces de obtener fondos alternativos o de economizar, dado que en muchos casos los ahorros en un rubro presupuestario no pueden ser transferidos a otro sino que deben retornar al erario público. El rol del sector privado en la educación superior está íntimamente conectado con la expansión y diversificación que ella ha conocido en la ausencia de una política pública explícita de acreditación, evaluación y financiamiento. Entre los países estudiados, Chile pareciera ser el que ha resuelto, de manera satisfactoria y explícita, la cuestión del financiamiento de la educación superior y de la convivencia entre la oferta pública y la privada en ese nivel educativo. Entre otros aspectos, se destaca, en la política educativa chilena, el ingenioso reconocimiento de las "instituciones públicas de gestión privada".

Con respecto a la educación superior, también existe el problema de los docentes. Aunque muchos de los ensayos mencionen esfuerzos significativos de perfeccionamiento del magisterio superior, en particular a través de programas destinados a aumentar el número de profesores con grados de maestría y doctorado, la remuneración de esa categoría fue también muy afectada por la crisis económica, perjudicándose el reclutamiento de los docentes e investigadores calificados. Muchos, particularmente en los centros donde hay otras opciones de empleo, abandonaron el régimen de dedicación exclusiva para buscar otros medios para compensar los sueldos reducidos. Por otra parte, lo mismo que sucedió con los maestros y profesores en primaria y secundaria, surgió en la educación superior, principalmente en las instituciones públicas, un sindicalismo agresivo, que recurre a huelgas frecuentes y constituye un obstáculo a reformas que sean contrarias a sus intereses corporativistas. Las asociaciones de docentes de las universidades públicas han sido, por ejemplo, grandes antagonistas para lograr establecer una evaluación externa de esas instituciones. En general, los distintos estudios aquí reunidos identifican el sindicalismo de los docentes y personal administrativo en todos los niveles de enseñanza como un elemento limitante en las reformas educativas. Los autores llaman la atención, entre otros, hacia los obstáculos levantados por el corporativismo a la estructuración de planes de carrera más adecuados a las necesidades del sector.

En la gestión del sistema educativo, la política de descentralización está adquiriendo fuerza. Descentralización significa no solamente la transferencia de funciones del gobierno central a los estados, provincias y municipios, sino también la devolución de dichos servicios con aumento de autonomía de las instituciones escolares y la apertura a la participación de las comunidades en todas las etapas del proceso educativo. De manera paralela se ha robustecido la idea de un estado central más evaluador que ejecutor. No obstante, en sociedades acostumbradas al centralismo y a los controles burocráticos, como las examinadas, persiste desconfianza sobre el verdadero sentido de la descentralización. Hay temor, no siempre injustificado, de que sea una simple estrategia para reducir la transferencia de los recursos controlados por el gobierno central a los otros niveles del gobierno.

El retrato de cuerpo entero de los sistemas educativos de los países estudiados, cuyos rasgos principales buscamos sintetizar, presenta un amplio cuadro de problemas en todos los niveles, desde la educación preescolar hasta la superior. Igualmente, se describen en los trabajos algunos esfuerzos de reforma y búsqueda de soluciones. Se percibe la existencia de un creciente consenso en los países de que los problemas educativos son importantes y es necesario superarlos. Pero los artículos dejan evidente, una vez más, que el cambio no viene con facilidad y que la implementación de políticas educativas, aun cuando estén bien formuladas, es un recorrido largo lleno de obstáculos de carácter técnico, financiero, organizativo y político.

En el contexto hemisférico, es un hecho que las reformas educativas van a depender, en sí mismas, del aprendizaje y de una re-educación que involucre tanto a las élites y a la opinión pública a nivel nacional y subnacional, como también a las instituciones financieras y de cooperación técnica internacional.

En ese proceso de aprendizaje de quienes participan en las decisiones de la política educativa, no hay que despreciar la natural emulación entre los países y, dentro de cada uno de ellos, entre sus regiones, provincias y gobiernos locales. Muchos cambios históricos significativos provienen, precisamente, de ese tipo de motivación grupal. La emulación, inter e intranacional, debe ser canalizada para la innovación y la experimentación educativa. Es importante que los ejemplos positivos sean conocidos, a través de un activo intercambio de ideas, entre los países y dentro de ellos, pues los cambios pueden muy bien provenir de un proceso de difusión de innovaciones entre los países y entre las unidades de gobierno subnacionales. En el "status" de un país o de una unidad política subnacional, es importante que el eficiente desempeño educativo pase a ser percibido como un valor tan relevante como el crecimiento de su producto agrícola e industrial, o la expansión de sus exportaciones, y que sea constantemente confrontado con los logros de los pares. Esos logros deben ser objetivamente establecidos por sistemas públicos (no necesariamente estatales) de evaluación externa y ampliamente divulgados para que cumplan su papel, para los responsables de la educación, semejante al del mercado para otros tipos de bienes. En la valorización de la educación, es esencial la participación de los medios de comunicación modernos, particularmente la omnipresente televisión, incluso la comercial, por su papel decisivo en la cultura de masa de los países.

Que ya existen en el mismo ámbito latinoamericano países que se adelantan en las reformas —ahora que los costos mayores de las políticas de ajuste económico parecen haber sido pagados— es un hecho promisorio. Sus experimentos podrán proporcionar modelos factibles y legítimos de cambio intencional para sus vecinos. Ese proceso de emulación y difusión de innovaciones entre los pares puede ser crítico en la formación de las agendas de reforma. El estímulo a la circulación de ideas y ejemplos educativos, entre los países y dentro de ellos, y en los innumerables foros existentes —proceso que, no está de más señalar, puede ocurrir sin recurso al llamado "dinero cataclísmico", típico de muchos proyectos sociales financiados internacionalmente— es una tarea crucial en este momento, en la que está comprometido el PREDE.

Hacemos sinceros votos para que este libro consolide el proceso de cooperación, colaboración e intercambio multinacional en materia educativa para contribuir a la toma de conciencia regional del reto educativo que enfrentamos al borde del siglo XXI.