II. La dimensión social y económica

Los procesos de desarrollo son multifacéticos y no pueden segmentarse prácticamente. Esto ha quedado claramente de relieve en la experiencia continental de la Organización. Los esfuerzos en favor de la estabilidad política del hemisferio fueron acompañados de la necesidad urgente e imperiosa de mejorar su situación social y económica. Ya en los años cincuenta, cuando ya llevaba quince años de existencia, la Organización emprendió una serie de iniciativas de desarrollo destinadas a contener y corregir las persistentes y perturbadoras dificultades socioeconómicas de la región. Se trataba de medidas frontales pero necesarias en el contexto político del hemisferio. Era necesario elaborar una serie de programas sociales y económicos en aras de la estabilidad de la región. Por lo tanto, la Organización se vio embarcada en una serie de programas económicos de vasto alcance y en otros tantos mecanismos de desarrollo. Estos incluían la Operación Panamericana, el Grupo de Desarrollo de la Comunidad Atlántica para América Latina (ADELA), la Alianza para el Progreso, así como fondos para programas especiales aportados por el Banco Interamericano de Desarrollo en empréstitos de consolidación y préstamos blandos, el Fondo Fiduciario de Progreso Social y el Fondo para Operaciones Especiales.

La Operación Panamericana incluía un mecanismo multilateral promovido a través de la iniciativa del Presidente Kubitschek, de Brasil, en 1957. Se trataba de una reorientación de la política hemisférica destinada a colocar a la América Latina, mediante un proceso de evaluación total, en condiciones de participar más efectivamente en la defensa de Occidente, con una creciente sensación de dinamismo y un mayor desarrollo de su capacidad. De manera que la Operación Panamericana era más que un programa; era toda una política.¹⁷ En el contexto del conflicto entre oriente y occidente, la Operación Panamericana respaldó el sistema democrático de Occidente y promovió el desarrollo económico rápido de América Latina para fortalecer su posición en la defensa de la región.

El Grupo de Desarrollo de la Comunidad Atlántica para América Latina fue impulsado en 1963 por la Comisión Económica de la Comunidad, bajo la presidencia de Estados Unidos. Sus principales objetivos eran obtener una mayor participación de Europa y renovar el impulso global del desarrollo económico en América Latina. La iniciativa habría de concretarse dentro de la jurisdicción conjunta del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos y el Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, con la movilización de un empeño privado multinacional para asistir al sector privado latinoamericano mediante la creación de capital accionario.

La Alianza para el Progreso fue, por lejos, la iniciativa más vasta de su tiempo. Fue lanzada en 1961 en virtud de un estudio de la Comisión Interamericana (CECE, 1957), por medio de la Declaración a los pueblos de América y de la Carta de Punta del Este, y fue creada dentro del marco de la Operación Panamericana. La Declaración contó con la firma de veinte signatarios. La Alianza fue originalmente concebida como un programa de diez años. En 1965 fue ampliado indefinidamente en la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria de Río de Janeiro. La Alianza tenía el propósito de constituir un programa multilateral basado primordialmente en la autosuficiencia de la región y abarcaba todos los sectores de la economía. Su cobertura económica ascendía a US$100.000 millones a lo largo de diez años: los gobiernos latinoamericanos reunirían US$80.000 millones; el Gobierno de los Estados Unidos, US$10.000 millones; la inversión privada estadounidense, US$3.000 millones. Los restantes US$7.000 millones provendrían de organismos tales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Especial de las Naciones Unidas, gobiernos nacionales e inversores privados de Europa occidental, Canadá y Japón. El Presidente Kennedy caracterizó la iniciativa de la Alianza para el Progreso en los siguientes términos:

Los conceptos originales de la Alianza formarían la base de la Iniciativa para las Américas lanzada por el Presidente de los Estados Unidos George Bush el 27 de junio de 1990, y de la propuesta de un Área de Libre Comercio de las Américas para el año 2005 acordada por los Jefes de Estado y de Gobierno del Hemisferio en la Cumbre de las Américas celebrada en Miami en 1994, por iniciativa del Presidente William J. Clinton. Es más que una coincidencia señalar a esta altura que tres de los principales emprendimientos en favor del desarrollo en la historia de la región fueron iniciativa de presidentes de los Estados Unidos.

Los aspectos globales de los tres programas socioeconómicos anteriores permitirían una orientación más precisa en el uso de los recursos disponibles, abordar el problema de la deuda externa que estaba empezando a adquirir proporciones sin precedentes, incrementar la afluencia de capital, y la utilización estructurada de los recursos externos. Estos elementos, a su vez, informarían las necesidades y las características de los programas. Un panorama general de estas necesidades comprende:

Por lo tanto, en esencia, los programas tuvieron el efecto precursor de establecer una agenda socioeconómica amplia para la región. Todos los aspectos del programa serían objeto de una reorientación y de un nuevo orden de prioridades a lo largo de los años como objetivos e imperativos básicos y fundamentales para el desarrollo de la región.

En las primeras tres conferencias internacionales de 1889-1890, 1902 y 1906, se había lanzado la idea de un banco regional continental. Al principio se pensó que esa institución bancaria podría facilitar el fomento del comercio y una mayor cooperación económica en general. Las negociaciones en torno a la creación del banco se prolongaron considerablemente y cuando finalmente entró en funcionamiento en enero de 1960, el mismo estaba estructurado fuera del ámbito de la Organización de los Estados Americanos. Este mecanismo fue concebido con el propósito de dar a la institución financiera flexibilidad, independencia de acción y libertad de toda injerencia política. El capital inicial del banco, de US$850 millones (conformado por 85.000 acciones de US$10.000 cada una) fue asignado de la siguiente manera: US$400 millones en capital real y US$450 millones en capital exigible. También se crearon dos fondos: US$150 millones iniciales para el Fondo para Operaciones Especiales, que se utilizaría para otorgar préstamos blandos, y el fondo fiduciario para programas especiales hasta US$390 millones, como donación inicial de Estados Unidos que sería administrada en su nombre por el banco.

El fondo Fiduciario de Programas Especiales abarcaría una amplia gama de programas tales como los vinculados a los asentamientos agrícolas y al mejoramiento del uso de la tierra, viviendas para grupos de bajos ingresos, abastecimiento de agua a la comunidad y financiamiento complementario para la educación. El fondo de preinversiones para la integración latinoamericana fue introducido en 1966, en momentos en que la integración era considerada cada vez más como la respuesta a los persistentes problemas económicos de América Latina. En sus programas, el Banco Interamericano de Desarrollo dio prioridad a aquellos que contribuirían al crecimiento económico de los países miembros como complemento —y no sustituto— del capital nacional. En el Banco Interamericano de Desarrollo, el sistema interamericano halló un mecanismo para responder a las necesidades del desarrollo económico de los países miembros. Conjuntamente con la OEA, ofrecía la esperanza de que la familia hemisférica estuviera por fin en condiciones de asumir una identidad como la institución más importante del hemisferio a la que los Estados miembros podrían recurrir para buscar solución a sus problemas de desarrollo. Pese a los bien intencionados objetivos de los programas y de las iniciativas de los años cincuenta y sesenta, sus resultados en materia de desarrollo regional global no habían sido muy alentadores. Con excepciones escasas y aisladas, no se había registrado ningún cambio de relevancia en las relaciones económicas estructurales de la región y tampoco en su configuración macroeconómica. Los programas habían establecido una meta de crecimiento per cápita del 2,5% para la región. El crecimiento per cápita a lo largo del período 1961-1970 registró, sin embargo, 2,4%, en comparación con el 2% correspondiente al período de 1950-1960. El proceso de industrialización mejoró pero siguió siendo heterogéneo y todos los indicadores revelaban que el desempleo global se mantenía prácticamente invariable. La agricultura no registró ninguna mejoría apreciable. La exportación de bienes y servicios reportó una tasa de crecimiento anual de 4,7% en el período 1960-1969, frente al 4,1% por año en el período 1950-1960. El ahorro interno y nacional registró un crecimiento muy moderado. El crecimiento del capital privado externo en relación con la formación de capital nacional y regional aumentó pero no significativamente en función del desarrollo económico. Existía una reducida diversificación pero no se registró ninguna mejoría apreciable en la distribución del ingreso. Dentro de la región, en 1960, el 40% de la población recibía sólo el 9% del ingreso total, en tanto que el 5% de la población recibía el 31% del total. Estudios parciales de la CEPAL indican que en 1965, el 50% recibía el 13,4% del ingreso nacional y el 5% recibía el 33,4% del ingreso nacional. En términos globales, los efectos de los programas en la integración económica regional no fueron considerables. En efecto, de los US$20.000 millones que se habían fijado como meta a través del financiamiento externo, la afluencia neta efectiva registró menos del 50% (US$9.600 millones).

Veinte años en la vida de una organización es más un período formativo que sustantivo. Las experiencias de la mayoría de las organizaciones reflejan un período inicial y prolongado de presiones y desafíos a su motivación, su propósito y su empeño. En el caso de América Latina que, como región y como agrupación de gobiernos nacionales, había atravesado prolongadas turbulencias políticas, con un perfil heterogéneo de desarrollo político después de la independencia, la arquitectura de una organización funcional y no de una entidad regional nominal sería sin duda un desafío trascendental. La introducción de programas socioeconómicos en un entorno político y social histórica y constantemente intranquilo, sólo podría tener carácter experimental y, en el mejor de los casos, serviría como transición.

El progreso económico es fundamental para el sostenimiento de la cultura democrática. La inyección masiva de capital para el desarrollo, por útil que sea, no aporta una transformación social instantánea. Esos programas, a veces generan también derroche, corrupción y distorsiones. Sin embargo, establecen un punto de partida útil para el enfoque, la dirección y el impulso institucionales. Para una organización recién nacida, éste constituía un requisito básico. Es en este contexto que se deben evaluar las primera iniciativas económicas y es también en este contexto que se debe asignar a la Operación Panamericana, ADELA y a la Alianza para el Progreso un valor sin igual en el desarrollo de la organización regional y en la evolución del sistema interamericano.

Los críticos han señalado una carencia fundamental de la Alianza para el Progreso por cuanto procuró configurar un mecanismo multilateral prematuramente en el emprendimiento de veintiún gobiernos nacionales soberanos. Sin embargo, es importante no desvincular el espíritu y el compromiso de la Alianza de las demás iniciativas de desarrollo afines de ese período. Todas las iniciativas anteriores formaban parte del empeño y el impulso en pro de la estabilidad política, el desarrollo y el progreso socioeconómico de América Latina. En realidad, la Alianza constituyó la iniciativa principal y más ampliamente estructurada de la era anterior de la Organización. Su característica multilateral fue sin duda ambiciosa pero no incongruente con la función básica de la cooperación regional. Sin embargo, lo que parecería haber surgido más claramente de estas primeras iniciativas, es que el mecanismo de acción multilateral, por mejor diseñado que esté, no puede implementarse desde la cima, sino que debe necesariamente construirse a partir de cada beneficiario. A este respecto, las asimetrías socioeconómicas históricas de la región y la creciente cultura de las soberanías nacionales determinaron constantes inhibiciones y obstáculos en la construcción y promoción de una acción hemisférica de desarrollo prescrita o conceptualizada en general. Esta ha sido una característica común a todos los programas socioeconómicos anteriores y quizá queda ilustrado de la mejor manera en la evolución de la Alianza para el Progreso. A este respecto, el mayor desafío de la Organización en la esfera del desarrollo socioeconómico era la adaptación del sistema interamericano a la dinámica de la Alianza. En las circunstancias vigentes, esa perspectiva era obviamente más ideal que práctica.

A los efectos de mantener el respeto por las soberanías nacionales, la Alianza fue asignada al Consejo Interamericano Económico y Social (CIES), en ese momento órgano del Consejo de la Organización. El CIES, de acuerdo con la Carta de la Organización, tenía como propósito principal la promoción del bienestar económico y social de los Estados miembros a través de la acción cooperativa de éstos. El creciente número de comisiones, grupos, programas conjuntos y órganos asesores que se fueron creando en el marco de la Carta de Punta del Este, dio lugar a una situación ingobernable respecto de la función de desarrollo en cuanto a la dirección, coordinación y acción conjunta, tanto dentro de la Organización, como en el sistema interamericano en general. A fin de aportar un contexto estructural para la coordinación de la proliferación de órganos y organismos de desarrollo, en la Reunión Ministerial celebrada en Brasil en 1963, se creó el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP). En esencia, el CIAP tenía el propósito de actuar como mecanismo rector de la Alianza para el Progreso, que se perfilaba como la piedra angular del programa de desarrollo hemisférico.

La creación del CIAP fue seguida por un reordenamiento de toda la cooperación económica y social interamericana mediante la racionalización y eliminación de comisiones, grupos de trabajo, grupos de expertos y de asesores. Las funciones asignadas al CIAP por la resolución de 1963 abarcaban la representación, la promoción, coordinación, examen y formulación de políticas. A través del CIAP, se institucionalizó funcionalmente la extensión a otras organizaciones internacionales y países no miembros de la Organización en el fomento del desarrollo continental. El Secretario Ejecutivo de la CEPAL, el Presidente del BID y el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos fueron designados como asesores del CIAP en su carácter de órgano que reuniría las actividades del sistema interamericano en su conjunto y ampliaría su extensión a los países de Europa Occidental. Empezando con la creación del grupo asesor interinstitucional, el CIAP, en cumplimiento de sus funciones, elaboró un mecanismo que comprendía relaciones funcionales efectivas con las Naciones Unidas y con algunos de sus organismos, con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y con organismos y a organizaciones subregionales del hemisferio.

Dentro del espíritu y del impulso del CIAP, el CIES también creó en 1963 la Comisión Especial de Coordinación Latinoamericana (CECLA). La función de la CECLA sería la de un órgano coordinador específico entre los países de América Latina para las futuras reuniones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Los países latinoamericanos habían empezado a percibir el valor y la necesidad de actuar como un bloque en los asuntos globales de comercio y la CECLA tenía esta función regional específica. En su reunión de 1969, celebrada en Chile, la CECLA formuló el Consenso de Viña del Mar, que más tarde se transformaría en un instrumento fundamental para la coherencia y coordinación de la cooperación interamericana e internacional en el desarrollo económico y social del continente. El apoyo abrumador al Consenso de Viña del Mar dio lugar a la Declaración de Buenos Aires, en 1970, que embarcó a la entonces Comunidad Económica Europea (CEE) en relaciones estructurales de diálogo respecto de la cooperación con América Latina. Este constituyó uno de los primeros intentos de establecer relaciones cooperativas institucionales con los países de Europa Occidental.

El Consenso de Viña del Mar también creó una conciencia en los Estados miembros de la Organización en cuanto a que el requisito previo de toda negociación externa era el ajuste estructural interno. En consecuencia, en 1969 (14 a 23 de junio), en la Sexta Reunión Anual del CIES, en Puerto España, Trinidad y Tobago, los Estados miembros aprobaron la Declaración de Puerto España, en la que se resaltaba la posición común sobre desarrollo regional y se establecía una Comisión Especial para determinar las nuevas bases de la cooperación interamericana en la esfera económica y social. La Comisión Especial se reunió en Washington del 17 al 29 de noviembre de 1969, y en Caracas, del 26 al 31 de enero de 1970.

Tras la reunión de 1970, se creó una Comisión Especial de Consulta y Negociación (CECON). La CECON sería un órgano de duración indefinida dentro del sistema interamericano y bajo la égida del CIES, y su propósito principal sería servir de base para un debate y una negociación internas entre los Estados Unidos de América y otros países miembros de la Organización en torno al desarrollo regional. El CECLA serviría como mecanismo para las negociaciones de la región en bloque con el mundo exterior. La CECON aportaría a los demás miembros de la Organización un mecanismo de bloque para las negociaciones internas con el Estado miembro más poderoso, los Estados Unidos de América. A este respecto, la CECON, en amplia consulta dentro del Sistema, daría prioridad a las funciones del comercio, el transporte y el turismo. Más de veinte años después, estas tres funciones idénticas formarían la agenda inicial de un nuevo órgano intrahemisférico, la Asociación de Estados del Caribe (ACS). Quizá sea más que coincidencia, por lo tanto, que la agenda de la CECON, que se inició conceptualmente en la Declaración de Puerto España, en Trinidad y Tobago, en 1969, conforman la agenda de la Asociación de Estados del Caribe (1995), cuya creación fue una iniciativa de Trinidad y Tobago y cuya agenda inicial fue formulada y aprobada en Puerto España, Trinidad y Tobago, en la primera reunión inaugural de la Organización, en 1995.

En el contexto del desarrollo económico y social del hemisferio, la CECON ocupa una posición fundamental. Introdujo, aunque implícitamente, el concepto de madurez y de cooperación solidaria en las relaciones regionales entre Estados Unidos de América y los demás miembros de la Organización. Con ello, permitió establecer el reconocimiento de las asimetrías entre los distintos miembros de la región, al punto de que las iniciativas y los programas de cooperación y desarrollo deben adaptarse a cada situación, y anunció el advenimiento y la participación de un elemento caribeño en la formulación, la perspectiva y la elaboración de una configuración de planificación hemisférica. Al empeñarse la Organización en su misión histórica a lo largo de los años, estas tres funciones  —la madurez a través de la cooperación solidaria, la adaptación de la acción de desarrollo a cada situación y la participación efectiva de los Estados miembros del Caribe —asumirían una constancia cada vez más vital dentro de las variables de nuestros preceptos y objetivos para la integración hemisférica.

Es necesario recordar a esta altura otras tres iniciativas de desarrollo de este primer período: la Fundación Panamericana de Desarrollo —1962; el Fondo Especial de Asistencia para el Desarrollo (FEAD) (1963) y el Fondo Interamericano de Asistencia para Situaciones de Emergencias (FONDEM) (1969).

La Fundación Panamericana de Desarrollo fue creada en 1962 como organismo voluntario privado cuyo propósito sería canalizar fondos deducibles de los impuestos hacia la Alianza para el Progreso. De conformidad con el artículo 2 del acuerdo suscrito entre la Secretaría General de la OEA y la Fundación Panamericana de Desarrollo, ambos órganos “convienen cooperar mutuamente en las esferas del desarrollo cultural, científico, educativo, económico y social, así como en el socorro en casos de desastre”. Esta relación especial con la Secretaría no impidió la proliferación de fundaciones específicas, lo que, a su vez, dio lugar a cierta competencia entre la OEA y la Fundación Panamericana de Desarrollo en la búsqueda de financiamiento de instituciones privadas. En términos más generales, las actividades de la Fundación Panamericana de Desarrollo no siempre satisficieron las expectativas de los Estados miembros de la Organización. Esto dio lugar a que las áreas técnicas de la Secretaría de la OEA establecieran una serie de fundaciones privadas especializadas que las asistirían en la captación de recursos para sus programas específicos. A comienzos de los años noventa se crearon fundaciones especializadas en las áreas de la cultura, los discapacitados, los derechos humanos y el desarrollo sostenible.

En enero de 1997, se creó el Fondo Fiduciario de la OEA para las Américas, con el propósito de atraer donaciones deducibles de los impuestos a los programas y actividades de la Secretaría General de la OEA, provenientes de empresas privadas donantes, empresas públicas e instituciones. A través de esta fundación, la OEA espera ampliar los acuerdos de cooperación en la consecución de sus objetivos en el hemisferio, en particular, en el marco de una cooperación solidaria para el desarrollo integral.

El Fondo Especial de Asistencia al Desarrollo fue constituido como fondo multilateral especial que sería administrado a través del CIES sobre la base de aportes voluntarios. Empezó a funcionar en 1965, para transformarse posteriormente en un valioso elemento complementario del impulso global de la Alianza para el Progreso. Este fondo también dio estímulo a la cooperación técnica, que se había estructurado en los años cincuenta, tras la reunión que los Jefes de Estado y de Gobierno celebraron en Panamá, en 1956.

El FONDEM tiene origen en la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria de Río de Janeiro, (1965) y tenía el propósito de constituir un programa de asistencia humanitaria, a iniciativa del Gobierno de México. Se esperaba que el Fondo abarcase todo el Sistema y brindara asistencia de emergencia a los Estados miembros en forma voluntaria, en situaciones de emergencia provocadas por causas naturales o por el hombre. Las distintas prioridades de desarrollo de esa época desmerecieron considerablemente el impulso del FONDEM, que a lo largo de los años pasó a dar respuestas puntuales a los pedidos de socorro en casos de emergencia. A través de los años, se ha mantenido como mecanismo regional de ayuda para casos de emergencia, pero ha perdido valor y beneficios a raíz de carencias intrínsecas. Su poder de convocatoria y su funcionamiento como elemento auxiliar de la asistencia para el desarrollo han sido objeto de consideración desde distintos ángulos merced a iniciativas individuales que no alcanzaron resultados significativos.

Más recientemente, el Gobierno de la Argentina, en el contexto de la Iniciativa de los Cascos Blancos introdujo una variante del programa interesante y constructiva para la asistencia y la rehabilitación en casos de emergencia causada por situaciones de desastre. Esta iniciativa es objeto de examen en la Organización de los Estados Americanos y en las Naciones Unidas. El programa de los Cascos Blancos ya ha logrado un éxito notable y encierra posibilidades de traer grandes beneficios para la región si se ejecuta en forma constructiva. Su alcance es mundial y no regional, por lo cual exigirá necesariamente una coordinación estructurada para que funcione en forma eficaz y sostenida.

Dentro de las iniciativas de desarrollo del período comprendido entre 1948 y los años sesenta, la Alianza para el Progreso se transformó en el principal vehículo regional de desarrollo económico y social. El ritmo de su evolución, condicionado por el carácter de la interacción regional y por las distintas prioridades internas, ha sido, sin embargo, lento y heterogéneo. La insatisfacción de los Estados miembros dio lugar a la reunión de Jefes de Estado celebrada en Punta del Este, Uruguay, en 1967. Se trata de la segunda reunión de Jefes de Estado de la Organización. La primera tuvo lugar en Panamá, en 1956. La reunión de Jefes de Estado de Punta del Este aprobó una Declaración de los Presidentes de las Américas. La Declaración primordialmente comprometía el empeño de la región en favor de la integración económica para 1985, con la consolidación definitiva del Área Latinoamericana de Libre Comercio de y el Mercado Común Centroamericano, los dos organismos subregionales de desarrollo principales de esa época en el marco de la Organización.

La Declaración de los Presidentes de las Américas creó expectativas que permanecieron insatisfechas durante muchos años. A ese respecto, la situación puso sobre el tapete la dicotomía del liderazgo regional entre el compromiso y la participación y, al mismo tiempo, puso de relieve un acontecimiento sumamente importante dentro de la región. La Organización había empezado a desarrollar su propia identidad y personalidad en el hemisferio y había comenzado a asumir una madurez y una posición de vanguardia que apuntaba al liderazgo regional en materia de reorientación del desarrollo. El espíritu y el impulso de la Alianza se transformaría y canalizaría, entonces, a través de un mecanismo de desarrollo económico y social con otra orientación y otra estructura.