CAPÍTULO II

DE LOS SETENTA A LOS NOVENTA: MOVIMIENTOS DE CAMBIO

I. Principios, fundamentalismo y pragmatismo

El período gestacional de la Organización fue seguido de un período deliberado y sostenido de consolidación, que se extendió de los primeros años de los setenta a mediados de los noventa. En el curso de este período, la razón de ser de este órgano regional más maduro y su definición tenían que establecerse en términos más que filosóficos. Era necesario consagrar los principios, obtener y alentar beneficios efectivos y traducir los objetivos en un progreso concreto en toda la gama de intereses sectoriales. El equilibrio de la consolidación exigía que no quedara al margen ninguna esfera. Sin embargo, era necesario fijar prioridades. Lo crítico durante ese período para la dinámica de la Organización era un ambiente político estable. Por lo tanto, la consolidación de la democracia pasó a ser la primera prioridad.

La Carta de la Organización, como se señaló, prohíbe explícitamente toda forma de intervención por los Estados miembros en los asuntos internos de los demás Estados. Pese a esta disposición fundamental, se siguieron produciendo numerosas instancias de interrupciones constitucionales en la región, en algunos casos, con gravísimas violaciones de los derechos humanos. Varias de estas situaciones estaban también acompañadas de formas de intervención que conspiraban contra este principio de la Carta. La solución de este dilema era esencial para la consolidación de la democracia como prioridad para el desarrollo económico y social. Quizás, quien mejor describió la esencia de este dilema fue el Representante Permanente de la Argentina, en el debate general del período ordinario de sesiones de la Asamblea General celebrado en Belém do Pará, en 1994, en relación con el golpe de Estado de Haití, de 1991, y los posteriores disturbios que asolaron al país, al postular la necesidad de reconciliar la soberanía del Estado con la soberanía del pueblo.

El carácter “sacrosanto” del principio de la Carta sobre la no intervención frente al carácter supremo de la vida y de los derechos humanos de los pueblos, ha sido una perpetua fuente de intranquilidad dentro de la Organización. Situaciones creadas en numerosos países de la región como las de la República Dominicana, Cuba, Haití, Grenada, Nicaragua y Panamá, aparte de ciertos aspectos ideológicos, han planteado de distinta manera la necesidad de abordar esta cuestión que ha angustiado colectivamente a la región. Sin embargo, las circunstancias de la época anterior no dejaban espacio político para una consideración global del problema; las respuestas y las reacciones han sido, por tanto, diversas. En el período de los setenta a los noventa, sin embargo, esta cuestión fue debatida en diferentes formas y desde diferentes perspectivas y circunstancias. A fines de los años ochenta, resultó evidente que la consideración de la cuestión ya no podía postergarse. Las respuestas puntuales y no del todo satisfactorias de la Organización para resolver las crisis políticas del pasado subrayaban la necesidad de un contexto para examinar el tema, pese a su delicadeza. En junio de 1991, en el vigésimo primer período ordinario de sesiones de la Asamblea General, en Santiago de Chile, se planteó la cuestión en la resolución 1080 –Compromiso con la democracia y la renovación del sistema interamericano. La resolución 1080 constituye, pues, un hito continental en la consideración de esta cuestión.

Esa resolución abordaba numerosos aspectos y establecía, entre otras cosas, tres criterios claros: el papel y la discrecionalidad del Secretario General en la adopción de la iniciativa de convocar al Consejo Permanente en relación con interrupciones del orden político constitucional; la competencia del Consejo Permanente para considerar la situación y convocar, a su discreción, una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores o un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, dentro de un plazo de diez días, y la posibilidad de que la Organización adoptase cursos de acción aun dentro del principio de no intervención. La resolución 1080 facultó también al Consejo Permanente para elaborar propuestas que sirvieran de incentivo para preservar y robustecer los sistemas democráticos, sobre la base de la solidaridad y la cooperación internacionales, e informar al respecto a la Asamblea General en el vigésimo segundo período ordinario de sesiones.

A pesar de la circunscripción de las acciones inherentes a la resolución 1080, muchos analistas políticos, e inclusive algunos críticos de la Organización, han interpretado las disposiciones de esta resolución como algo más que un hecho perceptible en la consideración por la Organización del principio de no intervención consagrado en la Carta, en una nueva época de la región en lo que hace a su dinámica política. Esto es sin duda así, en particular si se tiene en cuenta que la resolución fue aprobada por consenso. Sin embargo, su valor más importante debe verse en la preocupación y la conciencia que marcó para la región en su conjunto y más allá de ella: que la Organización de los Estados Americanos estaba dispuesta y decidida a diseñar un contexto para abordar en forma institucional, aunque no concluyente, los casos de comportamiento constitucional aberrante de sus miembros, desde el punto de vista de una cultura política democrática.

Los mecanismos que establece la resolución 1080 han sido puestos a prueba en tres situaciones desde 1991: Haití (1991), Perú (1992) y Guatemala (1993). Esos mecanismos ofrecen una base para la participación institucional de la Organización en la búsqueda de soluciones pacíficas. En los casos de Perú y Guatemala, se llegó a soluciones sin violencia. Las soluciones pueden no haber sido plenamente satisfactorias para todas las partes, pero permitieron renovar el compromiso con el respeto por el régimen de derecho y el orden constitucional, aunque en un mundo imperfecto, como elementos fundamentales de la integridad del gobierno democrático actual y futuro.

El caso de Haití fue algo más complejo. Las deliberaciones mantenidas con los dirigentes militares que habían depuesto al presidente elegido constitucionalmente y habían usurpado el poder, se prolongaron por casi tres años. Lo que las conversaciones y negociaciones revelaron con claridad fue la toma de conciencia moral, más que persuasiva, que habían establecido los mecanismos de la resolución 1080, a falta de una acción de seguimiento consensual. Se mantuvo un embargo discrecional hemisférico en las relaciones con Haití hasta que la Organización recurrió finalmente a una colaboración más amplia con las Naciones Unidas para un restablecimiento forzosamente negociado de la paz y el orden constitucional, en medio de violaciones generalizadas contra los derechos humanos en ese país, incluida la tortura y el asesinato. El papel de liderazgo de los miembros de la CARICOM en el empeño cooperativo de la Organización con las Naciones Unidas debe quedar inscrito en la historia de la solución de este problema. Fue a iniciativa de la CARICOM y por su insistencia que se llevó la cuestión a las Naciones Unidas, tras una serie de esfuerzos y negociaciones regionales, a nivel subregional y regional, en la que la CARICOM asumió una posición frontal.

La solución de estos tres casos deja importantes lecciones para el Hemisferio y para el mundo. La misma puso de relieve:

El impulso de esas lecciones se venía gestando desde hacía algún tiempo. Ello quedó expresado en 1992, oportunidad en que la Organización enmendó su Carta con el Protocolo de Washington. En muchos aspectos, el Protocolo de Washington siguió articulando y consagró el espíritu y el impulso central de la resolución 1080. Entre otras cosas, el Protocolo de Washington faculta a la Organización para emprender iniciativas diplomáticas con regímenes que hayan asumido el poder político en forma ilegal y dispone por fin la suspensión total o parcial de su carácter de miembros de la Organización toda vez que esas iniciativas diplomáticas no logren restablecer la democracia. Esta facultad de suspensión puede ser ejercida por una mayoría de dos tercios de los Estados miembros.

Los analistas argumentan que el Protocolo de Washington no es suficientemente coercitivo. El debate en torno a este tema nunca será concluyente pues la gestión de la soberanía sigue siendo un elemento fundamental del proceso de cambio. Las disposiciones del Protocolo de Washington pueden no ser ideales. No obstante, se trata de un acuerdo práctico para actuar dentro de un nuevo clima en lo que atañe al tema que encierra las mayores posibilidades de crear divisiones entre los Estados miembros. Desde este punto de vista, el Protocolo y las medidas que lo antecedieron representan un cambio profundo de la propia Organización, en particular en lo que se refiere a la disposición de la suspensión por mayoría de dos tercios. Quizás se trate de un mecanismo esencialmente correctivo, pero, teniendo en cuenta las interacciones históricamente delicadas que recorrió su concreción y el espíritu y la conciencia modernos de que es fruto, no se debe subestimar su valor disuasivo y preventivo. En realidad, habida cuenta del progresivo afianzamiento de la democracia como cultura política de la región, una reflexión retrospectiva podría inclusive revelar que los gobiernos del Hemisferio actuaron con prudencia al no impulsar medidas extremas en un clima nuevo y progresivamente disuasivo. Desde esta perspectiva, el Protocolo de Washington ha servido para afianzar la madurez del órgano hemisférico.