II. Mayor alcance de las disposiciones de la Carta (Una nueva óptica de desarrollo)

La importancia prioritaria de la estabilidad política de la región no podría llevar a subestimar la relevancia de las cuestiones económicas y sociales. Quizá lo que mejor revela esta situación sean las disposiciones del Protocolo de Washington, puesto que, en tanto el mismo consagra medidas preceptivas y disuasivas en aras de la defensa del orden constitucional y la gestión de gobierno, reconoce explícitamente la importancia fundamental del desarrollo económico en la ecuación de la paz. Es así que el Protocolo de Washington consagra en las reformas a la Carta la necesidad de erradicar la pobreza extrema. Ello es consecuencia de la reforma anterior de la Carta, en el Protocolo de Buenos Aires, que, como se señaló, subraya la importancia del elemento socioeconómico en el desarrollo de la región.

Quizá sea ilustrativo subrayar a esta altura las perspectivas que informan la cuestión política y socioeconómica dentro del protocolo de Washington. Como se indicó, la disposición política global del Protocolo  —defensa de la democracia — derivaba de consideraciones que, aunque no maduras del todo, venían madurando, en torno a un principio histórico, en el marco de nuevas circunstancias. El desequilibrio socioeconómico y las consiguientes disparidades en el ingreso y la distribución de la riqueza en América Latina han sido endémicos. Por lo tanto, las disposiciones del Protocolo en materia socioeconómica no podían proponerse estar en función de un ajuste, sino ser una exhortación a comprometerse regionalmente con la reforma estructural. Las relaciones mutuas de las disposiciones son claras en su formulación implícita de que la estabilidad política sólo puede ir acompañada del desarrollo económico y social. En consecuencia, el Protocolo reconoce explícitamente y revela el carácter central de la función social global en el desarrollo sostenido, por cuanto un persistente atraso en el desarrollo socioeconómico amenazaría eventualmente la estabilidad del Estado y de la región. Fue el reconocimiento de esta imperiosa realidad que impulsó las primeras iniciativas económicas en la región.

Las primeras iniciativas económicas que se esbozaron anteriormente, en general, no fueron exitosas ni eficaces. Sin embargo, sirvieron para revelar las carencias estructurales del sistema y establecer ciertas directivas generales para futuros mecanismos operativos. La reforma de la Carta de 1967 allanó el camino para la creación de una serie de mecanismos que estructurarían e impulsarían el desarrollo económico y social. Teóricamente, las estructuras establecidas por los órganos de la Organización parecían adecuadas; sin embargo, revelaban importantes carencias en su funcionamiento heterogéneo. Los programas sencillamente no alcanzaban el máximo de proyección. Además, todo el programa económico y social carecía de la flexibilidad institucional necesaria para nutrir la gestión más vasta de un sistema regional. La burocracia se hizo cada vez más pesada, lo que creó grandes frustraciones en las expectativas regionales. Esa situación, que se prolongó hasta entrados los años ochenta, constituía en realidad un microcosmos del fenómeno hemisférico más amplio que se había caracterizado por el persistente estancamiento económico de la región, y que llevó a los economistas de las Américas a describir los diez años de 1980 en adelante como la década perdida para América Latina. Esta constante insatisfacción institucional con el avance del desarrollo socioeconómico de la región llevó al reiterado cuestionamiento de la adecuación de los mecanismos regionales y determinó con el tiempo la convocación de reuniones especiales, de una reunión extraordinaria de la Asamblea General (1976) y la creación de grupos de consulta del hemisferio para examinar y revisar las actividades de la Organización y recomendar medidas directivas e institucionales. En efecto, abunda en la historia de la Organización el recurso a estos grupos consultivos.

Los anales de la OEA revelan la creación de más de quince grupos o comisiones consultivas a lo largo de su existencia. Ya se mencionó la Comisión Interamericana (CECE) de 1957. Quizá los más prominentes de estos grupos interamericanos hayan sido la Comisión Especial para Estudiar el Sistema Interamericano y Proponer Medidas para su Reestructuración (CEESI, 1975); el Grupo de Expertos sobre Cooperación Hemisférica y Desarrollo Integral (1981) y el Grupo de Reflexión sobre el sistema interamericano, de 1991. El optimismo que despertó la reforma de 1967 pareció desvanecerse rápidamente al exigir la revisión del Sistema en menos de una década, a la que siguieron sucesivas revisiones en los seis a diez años posteriores. Quizás haya sido aún más significativo el hecho de que estos órganos de estudio tuvieran un carácter central recurrente. Los propósitos eran esencialmente los mismos: el futuro del Sistema, la evaluación de su funcionamiento, la adecuación de sus instrumentos y un estudio y un análisis críticos de la filosofía del Sistema. Igualmente ilustrativa es la coincidencia general de las recomendaciones de estos grupos.

El alcance de las recomendaciones genéricas y específicas de los grupos de expertos comprendía el fortalecimiento de la Organización, habida cuenta de su preeminencia como foro político para el diálogo y la negociación; el afianzamiento de la Organización como instrumento de cooperación, integración y solidaridad entre los países del hemisferio, y el consenso general en torno a que los empeños de la Organización debían conducir, con una orientación diferente o más determinada, al desarrollo integral. El grupo de expertos de la CEESI también fue considerablemente específico en la preparación de ciertas medidas de reforma de la Carta y en la recomendación de dos proyectos de convención, uno sobre seguridad económica colectiva y otro sobre cooperación para el desarrollo integral. En la preparación de estos dos proyectos de convenciones, el grupo afirmó:

Con respecto al proyecto de Convención sobre Cooperación para el Desarrollo Económico, el grupo señaló:

Las Américas no estaban a la sazón preparadas para aprobar ninguna de estas convenciones, pero, veinte años más tarde, se elaboró una serie de iniciativas en la esfera de la integración económica, el desarrollo integral y la seguridad (económica) hemisférica, reminiscentes en su esencia y en su orientación de las recomendaciones del grupo de 1975. No se produjo ninguna respuesta institucional inmediata a las recomendaciones de más vasto alcance formuladas por los demás grupos consultivos. Sin embargo, a principios de los noventa, la Organización da un gran impulso a su orientación en favor del desarrollo económico y social. Cabe citar tres iniciativas emprendidas en los primeros cinco años. La primera de ellas, por la que se exhortaba a la movilización de los Estados miembros para erradicar la pobreza extrema mediante una reforma de la Carta, ya ha sido examinada (el Protocolo de Washington, 1992). La segunda de estas iniciativas (el Protocolo de Managua, 1993) también entrañaba una reforma de la Carta. La tercera iniciativa surgió de un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización celebrado en Ciudad de México, en 1994. Se trataba de iniciativas muy importantes. Su propósito era arrancar a la región del estancamiento y el descontento de los años anteriores y formular la orientación de desarrollo para el futuro.

El Protocolo de Managua proclamó un nuevo paradigma en los empeños regionales de desarrollo. En esta nueva tarea era esencial la transformación radical de los mecanismos institucionales económicos y sociales, dándoles una nueva orientación de desarrollo.

La reforma de la Carta de 1967, como se señaló, desvinculaba a los órganos económico, social y cultural del ámbito global del único consejo de la Organización y los establecía como consejos de derecho propio para el desarrollo. A partir de entonces, las tareas en favor del desarrollo se desplegaron a través de programas sectoriales de los nuevos consejos, en forma separada pero no políticamente desvinculada. Estos programas sectoriales sirvieron para abordar áreas específicas a lo largo de un período crítico en el avance regional. Durante un tiempo, este esquema fue útil y necesario, pero su perpetuación con carácter de promotores individuales del desarrollo acabó por inhibir la función de coordinación y las perspectivas más amplias que aconsejaba y exigía el nuevo enfoque global de desarrollo. El ciclo del desarrollo, desde el punto de vista filosófico, había cerrado un círculo y su función utilitaria tenía que ceder necesariamente a la modernización en función del cambio. Este fue el nuevo paradigma que introdujo el Protocolo de Managua. La esencia de este nuevo paradigma fue la fusión del Consejo Económico y Social y el Consejo cultural, a través de una reforma de la Carta, que pasaron a formar un programa integral de desarrollo regional que sería administrado por el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI). El artículo 70 de la nueva Carta describe el Estatuto del CIDI en los siguientes términos:

En el artículo 94 se describe el propósito del Consejo:

En el artículo 95 se esbozan una serie de medidas a través de las cuales se efectuaría la consecución de estos propósitos, en especial en las áreas específicas de la cooperación técnica.⁵ Esto fue particularmente significativo para los Estados miembros de la CARICOM, que ejercieron un importante liderazgo en el advenimiento del CIDI. En efecto, la CARICOM fue honrada con la elección del Representante Permanente de San Vicente y las Granadinas como primer Presidente de la CEPCIDI, la Comisión Ejecutiva Permanente del CIDI.

Aunque la condición jurídica del CIDI está descrita con claridad en el artículo 70, sus relaciones orgánicas aún no están resueltas. El Consejo para el Desarrollo Integral sigue dependiendo de la Asamblea General por la vía del Consejo Permanente. De manera que se ha reservado al Consejo Permanente una preeminencia más que nominal en la configuración orgánica de la Organización. Esto sin duda será resuelto en la evolución del diálogo regional. De acuerdo con el estatuto del Consejo, sus funciones serán descargadas sobre la base de un plan estratégico regional global que abarcará una serie de mecanismos y entidades sectoriales.

La burocracia del Consejo para el Desarrollo Integral es, no obstante, muy compleja y los procedimientos y ciclos de decisiones y acciones son considerablemente prolongados. Se parecen mucho a los procedimientos de los años sesenta que, como ya se ha dicho, dejaron un saldo de profundas frustraciones. Es fácil caer en la tentación de pensar que estos problemas se resolverán con el tiempo. Sin embargo, la historia de la burocracia de la región serviría de alerta ante esta posibilidad. Por lo tanto, corresponde a los Estados miembros volver con seriedad sobre la funcionalidad del CIDI en aras de un funcionamiento más expeditivo.