INTRODUCCIÓN

La creación de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en 1948 constituyó un hecho histórico en la trayectoria de las relaciones interamericanas. También marcó un hito al hacer realidad el concepto de identidad hemisférica, hasta entonces un sueño de los líderes continentales del siglo pasado, idealistas pero también visionarios. A lo largo de casi todo el siglo XIX, las repúblicas americanas alentaron esa visión de identidad hemisférica, primordialmente a través de una serie de congresos. Entre 1826 y 1865, se celebraron cuatro congresos hispanoamericanos sobre asuntos y prioridades que se consideraban vitales para el Continente. Los congresos, celebrados en Panamá (1826), Lima (1847-1948), Santiago de Chile (1856) y Lima (1864-65) abordaron las cuestiones de la paz, la seguridad, la abolición de la esclavitud, la unión federal, las amenazas externas y una posible reacción conjunta a la presencia española y francesa en Santo Domingo y México.

En 1889, el Gobierno de los Estados Unidos de América invitó a todos los Estados independientes del Continente a participar en la Primera Conferencia Internacional Americana. La conferencia creó la Unión Internacional de Repúblicas Americanas para la recolección y distribución de información sobre comercio y creó la Oficina de Comercio de las Repúblicas Americanas, en Washington, D.C., que serviría como Secretaría Permanente de la Unión. En la Cuarta Conferencia Internacional Americana, celebrada en Buenos Aires en 1910, las repúblicas americanas utilizaron a la Unión Internacional de Repúblicas Americanas como trampolín para la adopción de una convención por la que se creó la Unión Panamericana (UP).¹ A partir de entonces y durante los 38 años siguientes, representantes de los Estados latinoamericanos y de los Estados Unidos de América se reunieron periódicamente para establecer una posición común en torno a los intereses regionales.

Los congresos anteriores y las conferencias y reuniones interamericanas extraordinarias permitieron desarrollar una agenda regional que impulsó decisivamente la identificación y la evolución de una conciencia continental en la región. Los congresos, conferencias y reuniones especiales de la Unión Panamericana  —informados por la evolución del sistema internacional de entonces, así como por la necesidad de explorar posiciones y respuestas comunes— no constituían, sin embargo, un contexto adecuado para la consolidación de la identidad hemisférica dentro del marco de un foro regional más amplio. No fue sino hasta 1948, en la Novena Conferencia Internacional Americana, en Bogotá, Colombia, en que se creó la Organización de los Estados Americanos, que se articularon ciertos mecanismos básicos a partir de los cuales podría evolucionar una identidad hemisférica fundada en las necesidades y aspiraciones comunes de la región.

La promulgación de la Carta de la Organización de los Estados Americanos en 1948 también constituyó un evento crucial para el Continente. Los hechos que jalonan las relaciones entre los Estados nunca son totalmente endógenos. También están inevitablemente determinados por elementos exógenos que inciden a nivel global, así como por las fuerzas precursoras que han determinado las características del entorno internacional. En las últimas décadas del siglo XIX y en las primeras del siglo XX, en tanto el panamericanismo evolucionaba conceptualmente como un mecanismo de diálogo y cooperación interamericanos, en el entorno político y económico más amplio, la conciencia de los beneficios del internacionalismo estaba empezando a incidir en la política exterior y nacional de los Estados de Europa y de fuera de ese continente. Tanto en Europa como en las Américas, una serie de circunstancias se aunaron para crear condiciones que permitieran el desarrollo de mecanismos de proyección nacional y cooperación regional.Las severas circunstancias políticas de finales del siglo XIX y las consecuencias de las dos guerras mundiales, de 1914-1918 y 1939-1945, impulsaron dentro de la comunidad internacional una redefinición de sí misma en todos los aspectos y el surgimiento de un nuevo concepto de nación y de soberanía nacional. Se trazaron nuevas fronteras que creaban nuevos Estados; se empezó a definir un nuevo concepto de cooperación internacional ante las crecientes amenazas para la paz internacional; y por primera vez la futura preservación de la humanidad se transformó en un tema acuciante, que imprimió un contorno más reconocible y humano a la política y a las ideologías. Por tanto, las circunstancias sugerían e imponían la visión de un hemisferio occidental unido en la paz, la prosperidad y la cooperación, visión que forjaría una identidad continental ante el resto del mundo. En efecto, la promulgación de la Carta de la Organización de los Estados Americanos en 1948 constituyó el fruto maduro de una visión continental progresista, en momentos de creciente angustia en torno a la paz y la seguridad futuras de la región en su conjunto. El artículo 1 de la Carta original consagra este propósito esencial de la entidad hemisférica:

Por lo tanto, podría decirse que la creación de la Organización de los Estados Americanos fue, en esencia, la institucionalización del panamericanismo como expresión continental autóctona de un fenómeno mundial de más vasto alcance.

La solidaridad hemisférica y el afianzamiento de la cooperación exigían un marco político global dentro del cual pudiera impulsarse una interacción regional progresiva. Para la nueva organización, la democracia era una opción deseable aunque a la sazón no particularmente práctica dentro de la región. La democracia, como forma de gobierno, había empezado a informar el pensamiento político de América Latina antes de que las colonias de ese subcontinente rechazaran el dominio colonial. La Revolución americana, la Revolución francesa, al igual que la práctica de la democracia parlamentaria británica, habían influido significativamente en muchos líderes regionales de la época. Harris y Alba recuerdan que las instituciones políticas establecidas a lo largo de América Latina, luego de la lucha por la independencia, eran, desde el punto de vista jurídico, de tipo democrático.³ En realidad, la revolución de los Estados Unidos y la ilustración francesa fueron modelos y movimientos que incidieron en el advenimiento de la independencia de América Latina. Harris y Alba afirman que, cuando las colonias españolas proclamaron su independencia, los Estados Unidos ya eran una nación desde hacía 35 años y contaba con una constitución y una declaración de derechos bien conocidas en América Latina... (y que) una vez que se independizaron, (los criollos) y luego las elites redactaron constituciones inspiradas por las instituciones y los perfiles políticos anteriormente creados por la Constitución de los Estados Unidos.⁴ Harris y Alba afirman, además, que el racionalismo francés, respaldado por el ejemplo de la Revolución francesa, incidió en el pensamiento de varios libertadores latinoamericanos.⁵

Sin embargo, la introducción de la democracia en los convulsivos primeros años de los países recientemente independizados de la región se tornó una tarea difícil y problemática. Durante muchas décadas y bien entrado el siglo XX, este empeño sufrió reveses persistentes y recurrentes, con graves consecuencias adversas para la estabilidad política y el desarrollo socioeconómico de la región. El militarismo, las ideologías, la iglesia y el tradicionalismo incidieron negativamente en una compleja matriz de gestión gubernamental en la que se vieron atrapados los dirigentes y los pueblos de la región por muchas décadas. Por lo tanto, la práctica de la democracia fue un proceso lento, arduo y conflictivo en toda la región. Sin embargo, en medio de los conflictos y las contradicciones políticas, la instauración de la democracia como forma ideal de gobierno se transformó en el objetivo político primordial de la región y de los gobiernos nacionales. En consecuencia, no ha de sorprender que la nóvel organización consagrara en 1948 la democracia representativa como uno de los principios de su carta:

Pero este objetivo de la Carta no habría de alcanzarse sino hasta transcurridos muchos años.

Una identidad hemisférica se puede forjar a partir del diseño y la ejecución constante de criterios coordinados, así como a partir de la respuesta sincronizada de los Estados miembros a esos factores, que afectan sus características y su evolución. Los Estados miembros traerán a la agenda común sus características en cuanto a sus expresiones políticas, sociales, económicas y culturales, así como las aspiraciones de sus pueblos a una vida mejor. Es la sinergia de estos componentes individuales que eventualmente constituye una identidad particular de sus partes.

Pero los Estados Unidos y los países de América Latina que fueron las partes originales de la Carta de la OEA,⁷ necesariamente habrían de tener distintas percepciones acerca de la nueva Organización. Pese a que sus expectativas estaban motivadas por los mismos imperativos de paz, seguridad y progreso económico, las condiciones dentro del hemisferio eran profundamente diversas. Durante buena parte del comienzo del siglo XX, los Estados latinoamericanos atravesaron un período de transición en su lucha por consolidar la independencia política ante situaciones económicas inestables e inciertas y problemas de seguridad. Una serie de factores y circunstancias amenazaban la autonomía e integridad de varios Estados de la región. La institucionalización del órgano hemisférico y la promulgación de la Carta fueron, por tanto, elementos sumamente propicios para el reconocimiento explícito de la igualdad jurídica de todos los Estados de la región. La nueva Organización también sirvió a los Estados latinoamericanos como base jurídica para su entendimiento con una importante potencia mundial (Estados Unidos) dentro de su Hemisferio, en torno a cuestiones regionales delicadas e importantes. La Carta brindó también la oportunidad para establecer un contexto político jurídicamente negociado dentro del cual podrían configurarse las relaciones entre América Latina y Estados Unidos dentro de la nueva situación mundial. Más importante aún, la nueva Organización, merced a la disposición de la Carta sobre la no intervención, serviría para salvaguardar los intereses sin duda primordiales de todos los Estados latinoamericanos en esa época: la integridad del Estado. Esto quedó consagrado explícitamente en el artículo 15 de la Carta:

Este precepto constituía un postulado fundamental de las interrelaciones de los Estados latinoamericanos y de sus relaciones con los Estados Unidos. El fundamento de esta disposición debe examinarse también dentro del contexto de la historia de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina. En Civil Strife in Latin America, William Everett Kane se expresa en los siguientes términos:

Esa disposición sirvió, a la vez, para proscribir esa historia intervencionista crítica y, quizá, más concretamente, para reafirmar la igualdad jurídica de todos los Estados de la región y su decisión colectiva en favor del respeto mutuo por la soberanía. Esta cuestión de reciprocidad ha sido objeto de una creciente polémica en la dialéctica de la región en torno a su compromiso con una cooperación efectiva.

Sin embargo, desde una perspectiva más distante, para los países de América Latina y Estados Unidos, la Organización y sus organismos conexos constituirían un compromiso de cooperación en favor de la paz, la seguridad, el gobierno democrático, el desarrollo político, económico, social y cultural, un correcto proceso jurídico y un desarrollo hemisférico global. Estos constituirían los postulados básicos de su misión en el futuro y, también, la filosofía básica en que se funda el sistema interamericano en general.

En la consecución de los postulados señalados, la Organización de los Estados Americanos ha ido evolucionando como protagonista principal de la cooperación interamericana y en los últimos cincuenta años ha sido encomiada y reprendida, cortejada y criticada, dejada de lado y procurada por los Estados miembros y el público en general. Esto no es extraño ni anormal. Ninguna empresa humana es ideal y, mucho menos, cuando está orientada y administrada por Estados soberanos. La administración soberana colectiva es un experimento relativamente nuevo en las relaciones de los Estados y hasta el presente las dimensiones de esta dinámica se han circunscrito considerablemente. Las contradicciones y frustraciones históricas y actuales de la posición y de las acciones de la Organización podrían, por tanto, acusar características de vacilación, cautela y falta de disposición para tomar la delantera. En consecuencia, las limitaciones percibidas han sido intrínsecamente circunstanciales. La práctica no puede separarse de quienes la ejercen. La Organización de los Estados Americanos es un emprendimiento de los Estados que la integran. El rumbo que haya seguido su acción en sus primeros cincuenta años está, en esencia, en función de la administración colectiva de su emprendimiento.

NOTAS

1. Inclusive luego de la creación de la OEA en 1948, la UP siguió funcionando como Secretaría de la Organización hasta 1970, año en que entró en vigor el Protocolo de Buenos Aires de 1967 que sustituyó a la UP por la Secretaría General de la OEA.

2. Carta de la Organización de los Estados Americanos (1948), artículo 1.

3. Louis K. Harris y Victor Alba. The Political Culture and Behavior of Latin America (Kent State University Press, 1990), pág. 119.

4. Ibid, pág. 41.

5. Ibid, pág. 43.

6. Carta de la Organización de los Estados Americanos (1948), artículo 5(d).

7. Las partes signatarias originales son las siguientes: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

8. Carta de la Organización de los Estados Americanos 1948, artículo 15.

9. William Everett Kane, Civil Strife in Latin America (Baltimore y Londres, Johns Hopkins University Press, 1992), pág. 1.