Multas ambientales: ¿Una posible fuente de financiamiento?

Se ha sostenido que un sistema legal ambiental eficiente y efectivo puede transformarse en un importante instrumento para generar recursos destinados a proyectos ambientales y a evitar un mayor deterioro del medio ambiente (López, 1994). Una legislación eficazmente aplicada que establezca sanciones financieras sustanciales contra los infractores y exija una plena compensación financiera por daños contra el medio ambiente podría ser una importante fuente de recursos que se destinarían al financiamiento de nuevos programas de sostenibilidad. Sin embargo, como lo ha demostrado la experiencia de los Estados Unidos con el “Superfund”, presenta graves limitaciones un sistema conforme al cual un organismo gubernamental trata de reunir recursos para su propio uso a través de un sistema judicial. La Agencia de Protección Ambiental (EPA) ha gastado siete dólares en gastos generales por cada dólar gastado en la descontaminación ambiental (López, 1994).

Cabe preguntarse si en realidad las multas impuestas por infracciones contra el medio ambiente constituyen una fuente posible de ingresos para proyectos ambientales. En Brasil, se calcula que el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA) recaudó entre US$10 millones y US$12 millones por año en 1996 y 1997 mediante la aplicación de sanciones pecuniarias (IDB, 1998). De acuerdo con la nueva ley de delitos contra el medio ambiente promulgada por Brasil el 30 de marzo de 1998, una parte de los recursos recaudados por la aplicación de multas contra infracciones ambientales debe ahora transferirse al Fondo Nacional del Medio Ambiente (FNMA). Si el monto recaudado por la aplicación de las multas se mantiene en el nivel de 1996-1997, esta asignación de recursos puede obviamente contribuir al sostenimiento financiero a largo plazo del FNMA y, en tal sentido, contribuir al mejoramiento del medio ambiente. El FNMA es el primero y más antiguo fondo establecido en Brasil y ha financiado proyectos primordialmente destinados al control ambiental, a la creación de zonas protegidas y a la educación en materia de medio ambiente. Más del 70% de los proyectos son ejecutados por organizaciones no gubernamentales, grupos comunitarios y pequeños municipios. Sin embargo, corresponde señalar que el Presidente Cardoso ha suspendido varias de las disposiciones de la nueva ley.

No obstante, tal vez no debamos ser demasiado optimistas en cuanto a las posibilidades de generación de recursos de la aplicación de sanciones a quienes cometen infracciones contra el medio ambiente. En la Estrategia Financiera creada por Colombia para el sostenimiento de la inversión ambiental para el período 1998-2007 se afirma que los ingresos provenientes de la aplicación de multas (en el marco del Artículo 85 de la Ley de Medio Ambiente, Ley No. 99) hasta ahora no han sido sustanciales, aunque pueden aumentar a medida que se extienda la aplicación de la ley. De acuerdo con la Ley No. 99, las autoridades del medio ambiente pueden imponer multas diarias por hasta 300 días de salario mínimo (en México, se admite la aplicación de multas equivalentes a 20.000 veces el salario mínimo; IER, 1994, pág. 817). Sin embargo, aun en la hipótesis más optimista, la Estrategia Financiera calcula que los ingresos por aplicación de multas a los infractores se limitarían a US$6,4 millones en el período de diez años que abarca la estrategia, probablemente debido a que es razonable esperar que un programa exitoso dé lugar a una mayor observancia y, por tanto, a la aplicación de menos multas (pese a que se sugiere compensar esta situación en parte fijando los montos de las multas en relación inversa al grado de cumplimiento general).

Pero la Estrategia Financiera demuestra que, dentro de un contexto en el que se desarrollara un espectro más amplio de instrumentos financieros, las multas pueden tener una incidencia significativa. En muchos países de América Latina y el Caribe, no obstante, existe cierta renuencia a permitir la asignación de los recursos obtenidos por la aplicación de multas a los infractores a inversiones en el medio ambiente. En general, las multas pueden asignarse al mejoramiento ambiental o transferirse a la tesorería general. La teoría económica tradicional apunta a una preferencia por este último. La asignación de estos recursos a un propósito específico se considera una restricción innecesaria de las posibilidades de gastarlos en forma más eficaz. Si el mejoramiento del medio ambiente es el destino más eficaz, podría asignarse fondos de la tesorería general a tal propósito. Pero si otros proyectos ofrecieran mayores tasas de rendimiento, ingresos destinados a un propósito específico no podrían aplicarse a esas otras oportunidades (Tietenberg, 1996). La asignación de lo recaudado por la aplicación de multas no sólo podría conspirar contra una asignación óptima de los recursos sino que podría constituir un incentivo para que las autoridades del medio ambiente aplicaran sanciones pese a no ser ello de interés social para el país. Por lo tanto, un sistema que la admita debe resolver estos aspectos en forma satisfactoria.