Implementación

La total integración de la deforestación como parte del mecanismo de comercio de las emisiones de carbono plantea problemas complejos de implementación que deben ser resueltos.  Obviamente, no pretendemos abordar estos aspectos en detalle; nuestro análisis se limitará a dar alguna idea de la factibilidad del criterio.  Existen dos tipos de problemas en la implementación:  (1) los problemas “macro”, que se vinculan a la creación de incentivos para que los países menos desarrollados en general, y los de América Latina en particular, participen de un sistema mundial de comercio de las emisiones de carbono y acepten los límites a sus derechos a emitir CO₂, y (2) los aspectos “micro”, que se vinculan a la implementación a nivel nacional y local para garantizar el logro de las metas de reducción de la deforestación.

Aspectos “macro”. Aunque el uso de algún tipo de referencia histórica para fijar las cuotas de las emisiones de carbono por país es inevitable, esa referencia histórica debe incluir todas las fuentes de emisión de CO₂. Es decir que los países menos desarrollados y la región en particular deben recibir cuotas para todas las emisiones de carbono de 1990, incluidas las originadas por los combustibles fósiles, la deforestación y otras formas de quema de la biomasa. Como se indica en el Cuadro 3, esto duplica con creces los créditos de emisión que América Latina recibiría si se tuvieran en cuenta únicamente las emisiones producidas por los combustibles fósiles.

Para facilitar la incorporación de los países menos desarrollados en el sistema mundial con cuotas de emisión comerciables por país, los países industrializados tienen que reconocer que, dado que los países menos desarrollados tienen actualmente emisiones per capita mucho más bajas, las asignaciones de cuotas deben permitir, si no la convergencia de los derechos de emisión per capita, por lo menos un proceso gradual en esa dirección. Esto puede traducirse, por ejemplo, en un aumento del 0.5% por año en los derechos de emisión del Sur, con la correspondiente reducción en el Norte. De esta manera los países menos desarrollados y América Latina en particular, aportarían una contribución sustancial a la reducción de las emisiones de CO₂ por deforestación a corto plazo, por lo cual obtendrían una renta significativa, pero a través del tiempo, el mayor esfuerzo para seguir reduciendo las emisiones correspondería a los países industrializados.

El sistema de comercialización de cuotas debe ser lo suficientemente flexible como para permitir el arriendo o el préstamo de las cuotas. Esto reduciría el riesgo para los países menos desarrollados vinculado a la pérdida permanente de sus derechos de emisión de CO₂. También reduciría la preocupación de que los países menos desarrollados pudieran perder las opciones de reducción menos costosas.

También son muy importantes los aspectos vinculados al control.  Los países del Norte deben perfeccionar un sistema de control de la pérdida de bosques a través de información satélite y otras técnicas.  El Norte y el Sur deben establecer un sistema de cooperación técnica para contar con un mecanismo preciso de cuantificación de la deforestación por zonas geográficas.  A su vez, se implementaría un proceso de medición que permitiría cuantificar el contenido medio de carbono de los distintos tipos de bosques.

Aspectos “micro”. Uno de los factores que en el pasado han exacerbado la deforestación tropical ha sido la falta de desarrollo de instituciones locales que permitan internalizar el valor de los bosques.  Se puede sostener que una de las principales razones por las cuales estas instituciones no se han desarrollado es que no han existido suficientes incentivos económicos para ello.  Abundan las evidencias del rápido desarrollo institucional en los países menos desarrollados, donde existen estos incentivos (Baland y Platteau. 1996), pero en la mayoría de las zonas forestadas fronterizas esto no ha ocurrido.  La razón de ello es que, dado el valor sumamente reducido que el mercado asigna a los bosques en pie (pese a su alto valor social desde un punto de vista mundial), ni los gobiernos locales ni las comunidades locales o el sector privado destinan recursos a resolver los derechos de propiedad.  La consecuencia fue que los bosques naturales en pie se transformaron en un recurso que podía explotarse en un régimen de acceso prácticamente abierto.

Si el comercio de las emisiones de carbono asigna a los bosques en pie un mayor valor de mercado, los incentivos económicos para crear nuevas instituciones con derechos bien definidos sobre los bosques aumentarán en forma significativa.  Esto probablemente induzca a un proceso espontáneo de fomento institucional que facilitará considerablemente la protección y gestión de los bosques.  No sólo el sector privado y las comunidades locales contarán con incentivos para dedicar esfuerzos al establecimiento de derechos por los bosques, sino que los gobiernos locales y de otro nivel contarán con mucho mayores incentivos para canalizar y organizar ese proceso y participar directamente en la protección de los bosques.  Si existen los incentivos correctos, seguramente la conservación se transforme en una fuente más importante de crecimiento que la explotación en las regiones tropicales.

Otro aspecto conexo tiene que ver con el grado de descentralización en la asignación de cuotas.  Para maximizar la probabilidad de que se transmitan efectivamente los incentivos para el fomento institucional, las cuotas de deforestación en las zonas pobladas deben asignarse directamente a los gobiernos locales, a las comunidades locales, a las ONG y a particulares y empresas que ejercen el control real o potencial de los bosques.  Los gobiernos centrales cumplirían su papel en la protección de las zonas aún no pobladas y se comprometerían con una moratoria en la construcción de caminos y de infraestructura en el núcleo de las zonas boscosas.  Los agentes locales arrendarían o venderían sus cuotas a nivel interno o internacional. lo que significa que se comprometerían a evitar la deforestación y las emisiones de CO₂ dentro de su jurisdicción.

Este mecanismo descentralizado implica que las comunidades rurales se podrían beneficiar directamente del comercio de las emisiones de CO₂ sin la mediación del gobierno central.  Una infusión de varios miles de millones de dólares por año a esas comunidades podría constituir una importante contribución a la reducción de la pobreza rural en América Latina.  Una parte importante de los incendios de bosque es provocada por agricultores de subsistencia que podrían obtener un ingreso muy superior dedicando simplemente parte de su tiempo a evitar una mayor deforestación.