Perfiles de crecimiento, instituciones y demandas ambientales

En los últimos años, se han eliminado o reducido sustancialmente en América Latina las distorsiones económicas vinculadas a políticas de subsidios directos e indirectos a la agricultura, el uso del agua y la conversión forestal, incluidas las que subsidiaban sustancialmente el crédito y aportaban incentivos fiscales para la deforestación (Heath y Binswanger, 1996).

Dada la naturaleza de las ventajas comparativas de la región, la revitalización económica y la creciente apertura de las economías constituyen fuentes importantes de presión contra el “recurso ambiental verde” y los bosques tropicales en particular.  Además, el creciente nivel de ingresos puede incidir positivamente en los bienes de consumo ambientales, que aproximadamente corresponden a lo que se denomina “recurso ambiental marrón” (Dourojeanni, 1996).  La experiencia de América Latina sugiere que, una vez eliminadas las distorsiones económicas y elevados los niveles de ingreso per capita, se convierten en redituables una amplia gama de proyectos destinados a mejorar el “recurso ambiental marrón” (agua potable, alcantarillado, contaminación aérea, etc.).  Este perfil es congruente con los resultados de los análisis empíricos en los que se ha comprobado que la mayor parte de los recursos “marrones”, aunque no todos, empiezan a mejorar una vez que los ingresos per capital llegan a los US$4.000 a US$5.000 per capita (véase, por ejemplo, Grossman y Krueger, 1993).

Sin embargo, algo muy diferente ocurre con el “recurso ambiental verde” y, en particular, con los bosques naturales.  Pocas inversiones en la protección o en la explotación realmente sostenible de los bosques naturales, los hábitats acuáticos y otros recursos rurales son actualmente redituables desde la perspectiva de los países individuales y, menos aún, desde la perspectiva privada.² Además, cada vez más la principal fuente de presión contra el “recurso ambiental verde” es el propio crecimiento económico, en particular en el contexto de una estrategia orientada a la exportación.

Aunque la ausencia de derechos de propiedad bien definidos en parte de las tierras agrava las tendencias a la sobreexplotación de los recursos vegetales, existen numerosos ejemplos que indican que, aún eliminando esta distorsión, la decisión económica privada óptima comportaría la eliminación o la reducción sustancial del área de bosques naturales (López, 1998).  El caso de los bosques autóctonos del Sur de Chile es ilustrativo a este respecto.  Existen signos claros de una gran tala reciente de los bosques autóctonos en tierras de propiedad privada en las que no se plantea problema alguno de derechos de propiedad.  De hecho, la apertura de la economía generó oportunidades importantes para la exportación de los bosques autóctonos en forma de astillas, especialmente al mercado japonés.  Parecería que la deforestación es una consecuencia, no sólo de la falta de derechos de propiedad, sino, más importante aún, del bajo valor de mercado de los bosques en pie.  Los valores del mercado no reflejan el valor social total de los bosques.

Crecimiento Económico y Deforestación

Se ha argumentado que la sostenibilidad del mundo vegetal es favorable a un crecimiento a largo plazo en los países que la adoptan y, que, por ende, lejos de reducir el crecimiento, lo fomenta.  Este argumento puede tener cierta validez cuando el deterioro ambiental se debe a distorsiones pero no cuando es un subproducto del propio crecimiento, como ocurre en gran parte en la nueva realidad de la región.  Por supuesto que hay cierto margen para controlar el deterioro de los recursos naturales cuando ello induce externalidades negativas de consecuencias locales o nacionales.  Pero el alcance de estas limitaciones seguramente se restringirá a una parte relativamente pequeña de la degradación de recursos inducido por el crecimiento.

Numerosos proyectos ambientales se han ejecutado bajo la hipótesis de que una explotación ambientalmente benigna de los recursos naturales pueda conciliar los objetivos del crecimiento económico y la sostenibilidad del medio ambiente.  Actividades tales como el ecoturismo, la prospección genética y la extracción forestal no maderera han sido señaladas como actividades que satisfacen simultáneamente esos dos objetivos.  Lamentablemente, como lo demuestran varios estudios, estas actividades sólo pasan la prueba de rentabilidad en lugares muy singulares desde el punto de vista de la atracción turística o la especificidad biológica, o en el caso de productos no madereros especialmente ricos (Southgate, 1996; Southgate y Clark, 1993; Simpson et al. 1996).  Irónicamente, la principal razón de que no se obtengan importantes rentabilidades de estas actividades favorables al medio ambiente es la abundancia relativa de los recursos vegetales de América Latina. Pareciera que una rentabilidad mayor de estos usos surgiera únicamente cuando los recursos vegetales resultasen mucho más escasos.

Dada la extraordinaria dotación de recursos naturales de la mayor parte de los países de la región, en particular en Sudamérica, es improbable que la sostenibilidad del recurso ambiental verde sea del interés de cada país individualmente.  El crecimiento basado en la explotación de gran parte de los recursos naturales probablemente resulte redituable desde el punto de vista de los países latinoamericanos, así como ocurrió con los países actualmente desarrollados.³ Aunque la tasa de descuento fuera muy reducida (y existen pruebas de que no es así), lo que implicaría una gran preocupación para las futuras generaciones, la sostenibilidad ambiental no necesariamente sería estrictamente deseable desde la perspectiva individual de cada país, aunque pudiera serlo desde el punto de vista de la sostenibilidad del activo total.  Una tasa de descuento baja implicaría que la generación actual maximizaría el crecimiento actual sujeto al mantenimiento e inclusive el mejoramiento del valor total del activo, incluyendo el activo construido por el hombre y los recursos naturales.  Mientras exista cierta sustitución entre el capital natural y el capital construido por el hombre, no existe razón alguna para que no resulte del interés de países individuales con una importante dotación de recursos naturales, como es el caso de la mayoría de los países de Sudamérica, explotar parte de esos recursos naturales, en particular si ello les facilita el aumento del capital construido por el hombre.

La sobreexplotación de ciertas zonas tropicales en actividades madereras, agrícolas, minerales o petroleras puede, no obstante, producir un rendimiento neto positivo para los países en la medida en que la pérdida de árboles no provoque graves externalidades negativas internas.  En la medida que la política del Estado esté exclusivamente diseñada desde el punto de vista individual de cada país, ésta debería fomentar la conversión de los bosques a la agricultura o a otras actividades, después de considerar todas las externalidades locales en zonas que permiten tasas de rendimiento positivas.  Existe pues un nivel óptimo de deforestación desde el punto de vista individual de cada país que, dada la actual abundancia de bosques en la mayor parte de la región tropical de Sudamérica, probablemente esté lejos de alcanzarse.

Externalidades Globales

Si se consideran también las externalidades globales de los bosques tropicales latinoamericanos (secuestro de carbón y reserva de la biodiversidad), resulta claro que el nivel óptimo de bosques tropicales es muy superior al que resulta si se consideran únicamente los efectos dentro del propio país.  En realidad, el valor global de un bosque tropical típico en pie en la Amazonia representa más del 50% de su valor total, en tanto que el valor privado es menos del 31% (inclusive suponiendo una tasa de descuento insólitamente reducida para empresarios particulares) y el valor público local es inferior al 20% (Cuadro 2).  Es posible que la maximización del bienestar global exija una zona de bosques mayor que la actual.  Por otro lado, la maximización del bienestar individual de cada país latinoamericano podría implicar que las zonas de bosques naturales lleguen a ser sólo algo superiores a las de Norteamérica o de otros países del Norte, donde se conservan menos del 10% de los bosques naturales originales.⁴ Esto podría comportar el establecimiento de incentivos públicos para la protección de los ecosistemas que claramente generan externalidades positivas internas, incluyendo la preservación de las cuencas hidrográficas y otros recursos hídricos, las zonas de recreación y zonas forestales importantes para evitar la pérdida de suelos.

La principal razón por la cual la tasa de deforestación de numerosos países de Sudamérica con abundantes bosques no es aún mayor es que gran parte de los bosques naturales aún existentes se encuentran en zonas alejadas, donde la construcción de la infraestructura pública necesaria (en especial, carreteras y otros servicios) exige tiempo e ingentes recursos financieros.  Es el problema de escasez del capital o, irónicamente, de financiamiento insuficiente, y no de ausencia de una posible rentabilidad, lo que retrasa una mayor destrucción de los bosques en muchos de los países de Sudamérica.  Sólo cuando se tienen en cuenta las externalidades globales de los bosques (por ejemplo, el secuestro de carbón y la reserva de biodiversidad) pasa a ser “mal negocio” la deforestación de la mayor parte de los bosques naturales de Sudamérica (López, 1996).  Una forma de lograr esto es mediante el comercio internacional de derechos de emisión de carbono.