Breve marco teórico e informaciones sobre costos y beneficios

Aspectos teóricos

Los economistas ambientales han estudiado por largo tiempo los problemas de  contaminación y sus recomendaciones para tratarlos se basan en el concepto de eficiencia económica. Según este criterio, los problemas de control de la contaminación pueden verse como un ejercicio para encontrar soluciones que satisfagan, por lo menos, estas condiciones: 1) que en cada nivel de calidad considerado no sea posible obtener el mismo resultado a un menor costo; y 2) que se maximicen los beneficios netos (beneficios menos costos) que obtiene la sociedad. La primera condición implica, simultáneamente, que no haya derroche de los insumos (la actividad o el proyecto opera en la frontera de las posibilidades de producción) y que se explote las posibilidades de sustitución entre los insumos, a fin de minimizar los costos de obtener los resultados. La segunda condición implica que se dimensionen las actividades (proyectos) de manera que los beneficios marginales derivados de unidades adicionales sean iguales a los costos marginales.

El enfoque tradicional de los problemas de contaminación ha reconocido que en la mayoría de los casos, si se les deja a su propia dinámica no se conseguirá una solución económica eficiente debido a la presencia de externalidades. Desde un punto de vista económico, existe una externalidad cuando la actividad de un agente económico provoca una pérdida de bienestar a otro agente, por razones diferentes a efectos de mercado¹, y no se compensa la pérdida de bienestar. Es importante reconocer que esta definición implica que la simple existencia de efectos materiales no garantiza la existencia de una externalidad y, quizá más importante, la existencia de una externalidad no implica que para la sociedad sea aconsejable su eliminación total.

Esta última observación proviene del hecho de que, para cualquier externalidad, siempre hay un nivel de mitigación óptimo y la determinación de ese nivel exige un conocimiento de los beneficios privados marginales netos (MNPB) que rinde la actividad causante de la contaminación y los costos económicos marginales (MEC) para los afectados por ésta. Maximizar el bienestar de la sociedad implica que el nivel óptimo de la externalidad, Q*, se alcanza en el punto en que los beneficios marginales netos privados de la actividad contaminante son iguales a los costos económicos marginales de quienes sufren los efectos de la contaminación. Este resultado se presenta en la Figura 1, en la cual se representan las funciones de costos y beneficios por medio de líneas rectas a fin de simplificar la presentación.

En el gráfico se reconoce que los niveles iniciales de contaminación generalmente no causan pérdida alguna de bienestar (es decir, hasta el nivel Qa en el eje horizontal) debido a la capacidad de muchos ecosistemas para manejar pequeños volúmenes de contaminantes sin que ocurran daños significativos, de manera que los costos económicos de la contaminación empiezan a la derecha del origen.

Una escuela de pensamiento en la economía ambiental considera que, aún existiendo externalidades, es posible incorporar las fuerzas del mercado al proceso de solución sin que se requiera necesariamente la intervención de autoridad central alguna. Ronald Coase (1960) demostró que, si es posible establecer los derechos de propiedad y los agentes económicos pueden hacer transacciones sin incurrir en costos (es decir, si los costos de transacción no son significativos), puede lograrse la solución óptima expuesta en la figura, sin intervención alguna del gobierno. El gráfico puede usarse para identificar las posibles soluciones que se lograría conforme a tres hipótesis distintas, a saber: a) el derecho a contaminar se asigna al contaminador y no hay lugar a transacción; b) el derecho a contaminar se asigna al afectado y no hay lugar a transacción ²; y c) hay lugar a transacción bajo cualquiera de los regímenes de propiedad anteriores. Es fácil percibir que las dos primeras soluciones corresponden, respectivamente, a los puntos Qp y Qa. Si es posible transar y se cumple con todos los supuestos coasianos, se negociará hasta lograr Q* sin importar quién posee el derecho a contaminar. Si éste corresponde a los contaminadores, ellos tratarán de producir en Qp. A este nivel de producción los afectados por la contaminación hacen frente a costos económicos marginales (MEC) elevados, de manera que preferirán pagar a los causantes de la contaminación para que se desplacen a Q*, punto en el cual ya no tendrán poder de negociación. Por otro lado, si los afectados por la contaminación poseen los derechos de propiedad y quisieran que ésta no existiera, los causantes de la contaminación entenderán que ellos perciben un alto nivel de beneficios privados netos de la producción y pueden pagar a los afectados para que acepten un nivel de contaminación Q*, punto en el cual las cuantías que ofrezcan serán apenas suficientes para compensar a los afectados.

En la práctica, sin embargo, difícilmente se alcanza la elegante solución coasiana clásica debido a que no se cumplen algunos de sus supuestos básicos, por ejemplo: a) los costos de transacción (es decir, los costos de las acciones jurídicas más los costos de coordinación de intereses al interior de cada una de las partes) no son triviales cuando por lo menos una de las partes está compuesta por muchos agentes, y cada uno de ellos percibe costos o beneficios pequeños en relación con el total de las ganancias posibles de la transacción; b) existen asimetrías en la información disponible, dado que cada parte no conoce exactamente la función de costo/beneficio de la otra, y esta información tampoco es conocida a cabalidad por las autoridades encargadas de decidir posibles controversias jurídicas;  c) imperfecciones adicionales del mercado ajenas a la externalidad (por ejemplo, existencia de monopolio en el mercado del producto del contaminador) pueden implicar que la vía negociada no permita alcanzar la solución óptima desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto. La literatura teórica y aplicada de la economía ambiental incluye estudios de muchos temas relacionados, como las implicaciones de diferentes tipos de curvatura de las curvas de costos y beneficios, los efectos de la presencia de incertidumbre en los niveles de contaminación o en las curvas de costos y beneficios, y muchas otras.

Debido a estas críticas a la solución coasiana, muchos economistas continúan proponiendo la solución del impuesto pigouviano, basados en sus propiedades de eficiencia en comparación con el método de comando y control. El impuesto pigouviano logra el nivel óptimo de contaminación al incrementar el costo marginal privado de producción para los causantes de la contaminación, de modo que éstos generen el nivel deseado de contaminación. Este impuesto debe ser igual al costo marginal externo que la contaminación provocan a las partes afectadas, y debe calcularse al nivel de contaminación óptimo. El cálculo del impuesto pigouviano óptimo exige que se conozcan los beneficios marginales particulares del causante de la contaminación y los costos económicos marginales de la contaminación. En la Figura 2 se muestra en qué forma un impuesto pigouviano igual a bQ* reducirá a cero los beneficios marginales privados netos para los causantes de la contaminación en el punto Q*, de modo que los agentes privados no produzcan más allá de este punto.

Algunos críticos de los impuestos pigouvianos sostienen que es casi imposible obtener la información necesaria para calcular un impuesto óptimo, debido al carácter privado de los beneficios y costos marginales y a las asimetrías que genera esta condición, así como a la exigencia teórica de tener un cargo que varíe conforme a la ubicación de la fuente y al contaminante. Estos críticos afirman que, en virtud de estas dificultades, la mayoría de los cargos no permitirá lograr soluciones óptimas y por tanto no puede afirmarse que sean más eficientes que las soluciones de comando y control. Los partidarios de los impuestos aducen que, en la práctica, esas dificultades quizá no son tan importantes porque en la mayoría de los casos el interés de las autoridades es conseguir que la situación cambie en la dirección de la situación óptima reconociendo las dificultades para llegar al óptimo.

Dos aspectos que comúnmente discuten las partes afectadas por los impuestos pigouvianos son dignos de análisis. El primero, que puede apreciarse en el gráfico precedente, consiste en  que, al parecer, los causantes de la contaminación son sancionados dos veces. Por un lado, se ven obligados a reducir las emisiones (sea mediante el ajuste de las prácticas de producción, la reducción de ésta o la instalación de equipos para reducir la contaminación), a fin de lograr el nivel óptimo de contaminación Q* y, por otra parte, deben abonar cargos por contaminación en función del volumen de sus descargas. La respuesta a esta sensación de tratamiento aparentemente injusto se encuentra en la definición de los derechos de propiedad. Si los afectados son los dueños del derecho a un medio ambiente limpio, los cargos por concepto de contaminación pueden entenderse simplemente como un pago por el uso de derechos de propiedad que pertenecen a otros. Si los contaminadores son los dueños de los derechos de propiedad sobre el medio ambiente y por tanto tienen derecho a descargar cualquier cantidad de contaminantes, tanto el pago de impuestos pigouvianos como la reducción forzosa de las descargas son totalmente equivocados.

El segundo aspecto que se discute habitualmente es que un subsidio por contaminación (es decir, un impuesto negativo sobre las emisiones) puede generar la misma solución, ya que para un agente privado un subsidio no percibido es equivalente a un costo. En este caso, la respuesta es algo más complicada porque se basa en las condiciones de equilibrio de mercado en el largo plazo. Si existe libertad para que ingresen nuevos productores a una industria, o para abandonarla, el nivel agregado de producción de una industria se logra cuando los costos marginales a largo plazo son iguales a los costos medios a largo plazo. Un subsidio a la contaminación aumenta los costos marginales de largo plazo de la misma forma que un impuesto sobre la contaminación, pero el subsidio reduce el costo medio de largo plazo. Esto implica que en el largo plazo con el subsidio pueden ingresar nuevas empresas y que la producción y las descargas aumentarán, en comparación con el caso de un impuesto a la contaminación, situación que puede llegar a generar inclusive un aumento total del volumen de contaminación a pesar de que cada empresa individualmente haya disminuido su nivel de contaminación.

Los cargos por contaminación deben guardar relación con los costos de mitigación y estimulan una reducción de las descargas en virtud del incremento de costos de producción que implican. La reducción de las descargas de contaminantes puede alcanzarse por diversos medios: disminuyendo la producción, cambiando las tecnologías,  e instalando equipos de mitigación de las emisiones. Ante un cargo por concepto de contaminación, los productores considerarán estas alternativas y escogerán la combinación de alternativa que equipare los costos marginales a través de todas las opciones seleccionadas. Visto de esta manera, el nivel óptimo de contaminación se alcanza cuando los costos marginales de mitigación en cada alternativa son iguales a los daños económicos marginales causados por la contaminación.

Los impuestos pigouvianos tienen varias propiedades económicas importantes. La Figura 3  muestra el comportamiento de tres empresas con costos marginales de mitigación diferentes pero que enfrentan el mismo cargo por concepto de contaminación. En estas circunstancias las empresas seleccionarán niveles de mitigación diferentes a pesar de enfrentar el mismo costo por contaminar. Esta solución significa que los causantes de contaminación cuyos costos marginales de mitigación son más altos reducen la contaminación en menor grado que quienes tienen costos marginales de mitigación menores. De esta manera la solución alcanzada por la vía de los impuestos pigouvianos es congruente con el principio de minimizar los costos totales de mitigación para cualquier nivel de descarga deseado, principio que es violado cuando se ordena por medio de una norma que todos los contaminadores deben descargar efluentes con las mismas características o tener un porcentaje semejante de remoción de contaminantes.

FIGURA 3

Las normas con relación a la calidad de los efluentes y los cobros por contaminación de los efluentes inducen a los contaminadores a buscar soluciones que combinen ajustes en los procesos productivos con tratamiento “al final del tubo de descarga”. En principio, los cargos por contaminación en los efluentes son más eficientes que las normas sobre descargas porque permiten variar el nivel de mitigación entre empresas según sus condiciones de costo particulares, de manera que se obtenga una solución con un menor costo agregado.

Adicionalmente, los cobros por contaminación tienen propiedades de eficiencia económica dinámica. La presencia de un cobro por contaminación induce a los causantes de la contaminación a buscar formas nuevas y más eficaces para reducir las emisiones, fomentando así la adopción de nuevas tecnologías que mejoren las condiciones ambientales y reduzcan los costos generales.

Si bien en los últimos años se ha incrementado el uso de estos gravámenes, cabe preguntarse por qué no gozan de más popularidad, habida cuenta de las ventajas que ofrecen y las ineficiencias de las soluciones de comando y control. Algunas de las posibles respuestas a este interrogante, más allá del simple hecho de que cualquier solución que involucre nuevos impuestos no es atractiva de entrada, son:  a) tanto los contaminadores como los legisladores pueden temer que los impuestos a la contaminación vayan más allá del punto óptimo, b) los legisladores pueden considerar que el método es demasiado riesgoso, dada la falta de conocimiento de las funciones de costo y de daño/beneficio y la posibilidad de que grupos ambientalistas induzcan a considerar “ajustes” de las mismas que produzcan soluciones que vayan más allá de niveles razonables; y c) gran parte de la reglamentación en materia de contaminación se ha originado en el área sanitaria, en la cual la emisión de normas ha sido el procedimiento estándar.

Las normas pueden también lograr niveles óptimos de contaminación, pero muchas variables deben estar en el nivel correcto. Hay numerosos tipos de normas, pero ellas pueden agruparse en tres categorías, a saber: normas sobre el ambiente receptor, normas sobre efluentes y normas técnicas sobre procesos. Cuando se utiliza la expresión comando y control, se hace referencia al uso de cualquiera de ellas. En la Figura 4 se ilustra el caso cuando se impone a una industria determinada un estándar de efluentes y una sanción por incumplimiento.

Supóngase que se fija una norma de descarga en Qs, por debajo del nivel óptimo Q*, y se estipula una sanción P. La norma puede fijarse por supuesto en el nivel óptimo, siempre que éste se conozca. Dado el nivel de la sanción, el causante de contaminación tiene el incentivo de contaminar hasta alcanzar el nivel Qu, puesto que es más barato pagar P que perder beneficios privados dados por MNPB. En términos estrictos, el causante de contaminación calcula el costo de contaminar al nivel Qu como la multiplicación de las probabilidades de ser descubierto por el monto de la sanción. Dadas las condiciones en la figura, inclusive dentro de un marco de fiscalización perfecta, el causante de contaminación puede optar por llegar hasta el nivel Qu y pagar la sanción P. Debe quedar claro entonces que el logro del nivel de contaminación deseado no sólo depende de la norma, sino también del nivel de la sanción y de la calidad de la fiscalización.

FIGURA 4

El debate entre impuestos o cobros por contaminación y la aplicación de normas se amplió a fines de los años sesenta con la introducción de los permisos transables de contaminación (MPP). El concepto básico de este instrumento es que las autoridades pueden definir el máximo de descarga total para un área determinada; emitir un número de permisos equivalente al monto deseado, permitiendo a los titulares de esos permisos descargar el valor nominal del permiso, y simultáneamente controlar todas las fuentes de contaminación a fin de que nadie pueda descargar contaminantes que no estén respaldados con un permiso. Estos instrumentos poseen ventajas económicas importantes que, en ciertas circunstancias, los hacen aún más deseables que los cargos por contaminación, entre ellas:

1. Los MPP reducen los costos agregados de control de la contaminación al permitir que los causantes de contaminación que enfrentan costos altos de mitigación adquieran permisos de aquellos cuyos costos de mitigación son menores.

2. Los MPP manejan el problema generado por el ingreso de nuevas empresas de manera automática. Puesto que las descargas totales son fijas, quienes ingresan deberán decidir si invierten en mitigación de la contaminación o adquieren permisos a los titulares, sobre la base de sus costos marginales de mitigación y el valor de mercado de los permisos. Los costos marginales de tratamiento se ajustan a su nivel teórico sin procedimientos burocráticos complejos.

3. Se eliminan los problemas generados por la existencia de inflación y la necesidad de ajustar los cobros, dado que el mercado de permisos determina todos los precios.

4. Es posible mejorar la calidad del medio ambiente comprando permisos y retirándolos del mercado, permitiendo así la participación de los grupos que no se encuentran envueltos directamente en la contaminación (vale decir, los partidarios de un medio ambiente limpio), o ajustando los niveles de calidad a medida que la sociedad percibe y está dispuesta a pagar por un mayor nivel de calidad.

5. Se elimina la incertidumbre acerca de la calidad final del medio ambiente, puesto que hay una clara definición de las descargas totales. Las necesidades de información acerca de los costos y beneficios de la mitigación no se reducen necesariamente, en comparación con el caso de los cargos.

Los MPP se usan ya en algunas áreas, por ejemplo para el control de la calidad del aire en los Estados Unidos, y han venido ganando popularidad a medida que aumenta el entendimiento de sus ventajas.

A pesar de su simplicidad el análisis anterior permite extraer tres conclusiones principales: