INTRODUCCIÓN

Ramón López y Juan Carlos Jordán^*

El financiamiento del desarrollo sostenible ha sido un tema de gran preocupación desde que se celebró la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992. En esa reunión se calculó que se necesitarían más de US$600 mil millones por año para ejecutar la Agenda 21 en el mundo en desarrollo. También se estimó que cerca de US$125 mil millones de esa suma provendría de donaciones y préstamos concesionarios de los países donantes, una suma aproximadamente equivalente al 0,7% del PNB combinado de esos países.

En los años siguientes, la porción de asistencia oficial para el desarrollo nunca alcanzó la meta fijada en aquel compromiso de Río y, de hecho, disminuyó del 0,33% del PNB en 1992 a aproximadamente 0,24% del PNB en 1999. El rumbo que tomó la asistencia oficial para el desarrollo no fue una sorpresa y ha intensificado la importancia de examinar y procurar fortalecer y mejorar los mecanismos innovadores de financiamiento internacionales e internos. En el sistema de las Naciones Unidas se han celebrado desde 1994 cuatro reuniones de expertos para examinar este asunto. La última fue en Santiago, Chile, en enero de 1997, y se informó acerca de sus resultados a la Asamblea General de las Naciones Unidas en el período extraordinario de sesiones de 1997.¹ En la Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en Bolivia en diciembre de 1996, los países del Hemisferio Occidental expresaron preocupaciones similares y pidieron a la OEA, y a otras instituciones, que les prestara asistencia en esta búsqueda de medios de fortalecer el financiamiento del desarrollo sostenible.²

Este volumen contiene los documentos presentados en una reunión técnica organizada por la Secretaría General de la OEA en octubre de 1998 sobre las políticas, los problemas y el financiamiento del desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe. Representa una contribución a los esfuerzos encaminados a encontrar nuevas formas de financiar el desarrollo sostenible en la región.

A medida que el desarrollo se ha convertido en un proceso más participativo e impulsado por el mercado, se ha producido un cambio en la forma en que debe utilizarse la asistencia. Por consiguiente, resta mucho por hacer para recuperar el apoyo que los donantes prestaban a la asistencia. Una mayor transparencia general ayudaría a disminuir las condiciones que se le imponen y evitar cualquier desviación del uso que debe dársele. Contar con políticas económicas, sociales y ambientales claras, sólidas y congruentes también aseguraría que los recipientes de la asistencia asuman un compromiso para lograr un desarrollo sostenible que merezca apoyo, y para que el apoyo concesionario que reciban no sea contraproducente ni se desperdicie.

Si bien los recursos financieros son necesarios para el desarrollo sostenible, no son el único elemento para asegurar que éste se logre. Mucho más se necesita. Los países en desarrollo deben adoptar las políticas correctas, procurando que en cada uno se mantenga un equilibrio adecuado entre los aspectos económicos, sociales y ambientales a fin de asegurar la sostenibilidad. La aplicación de esas políticas permitirá un mejor uso de la asistencia actual y movilizará recursos adicionales. También guiará a los consumidores y productores hacia patrones de conducta más sostenibles. En realidad, las políticas correctas reducirán la degradación ambiental al mínimo y contendrán los costos de recuperación. Además, harán que sea menos costoso el cumplimiento con las reglas y reglamentaciones relativas al medio ambiente.

Un beneficio adicional de la aplicación de políticas racionales es que éstas permiten a los países atraer y utilizar mejor los flujos de capitales privados externos, incluidas las inversiones directas y de cartera. Se ha sostenido que estos flujos deben desempeñar un papel cada vez mayor en el financiamiento del desarrollo sostenible. De hecho, la inversión directa extranjera, que proporciona capital de riesgo que puede contribuir al crecimiento, el alivio de la pobreza, la capacitación y las tecnologías favorables al medio ambiente, ha aumentado considerablemente desde la Cumbre de la Tierra. En 1998, los flujos de inversión directa extranjera ascendieron a cerca de US$155 mil millones, con US$58 mil millones, o el 37%, para América Latina y el Caribe.³

En este volumen se integran diversos aspectos de las políticas, los programas y el financiamiento del desarrollo sostenible. Las conclusiones principales pueden resumirse en tres categorías amplias: (1) la promoción y el financiamiento de un mejor monitoreo de ciertos recursos ambientales clave y mejorar el cumplimiento de las leyes y reglamentaciones ambientales en vigencia; (2) las externalidades globales y el potencial del comercio en derechos de emisiones de carbono como mecanismo para reforzar la conservación de la diversidad biológica y la protección de los bosques y de captar recursos financieros para fines de sostenibilidad; y (3) la comparación entre instrumentos de mercado y mecanismos de comando y control como medios para controlar la contaminación y movilizar recursos financieros para la sostenibilidad.

El monitoreo de los recursos ambientales es condición previa de todo programa de sostenibilidad ambiental y constituye un tema en que la cooperación internacional resulta fundamental. El establecimiento de sistemas de información ambiental también podría facilitar el fortalecimiento de la capacidad al promover la cooperación técnica y la obtención de conocimientos entre funcionarios de gestión ambiental del sector público y del privado. Asimismo, el tema de cumplimiento es crítico en la región. La mayoría de los problemas de contaminación del medio ambiente se deben no tanto a la ausencia de legislación ambiental, que en muchos casos es sumamente amplia, sino a la falta de aplicación de la misma y a la estructura de la legislación, que a veces dificulta su aplicación. Asimismo, si hubiera sistemas de seguimiento más eficientes y se exigiera el cumplimiento de las leyes, se generarían ahorros adicionales porque se reduciría el costo de reparación de los daños causados al medio ambiente.

Entre los temas fundamentales de la categoría “monitoreo y cumplimiento” se encuentran los relativos a la reforma y el fortalecimiento institucional, la fiscalización por el sector privado, las multas por contaminación y la designación específica de los ingresos que éstas generan a las instituciones que se ocupan del medio ambiente. Un problema conexo se refiere a exigir el cumplimiento de las reglamentaciones medioambientales por parte de los agentes públicos.

Las externalidades mundiales (relacionadas con los gases de efecto invernadero y la diversidad biológica) podrían ser una fuente de oportunidades para aumentar el comercio de servicios ambientales (principalmente en materia de conservación de bosques y de diversidad biológica) entre la región y los países desarrollados. Mediante este mecanismo se puede captar un gran volumen de recursos financieros que podrían utilizarse para financiar diversas iniciativas. La reciente reunión de Kioto favorece mucho esta oportunidad.

Las conclusiones específicas que surgen de los documentos en estas materias son las siguientes:

Monitoreo, cumplimiento e instituciones

El establecimiento de instituciones adecuadas de protección del medio ambiente es condición necesaria para el cumplimiento de las normas relativas al medio ambiente. El subdesarrollo de las instituciones ambientales privadas (derechos de propiedad, mercados, etc.) parece relacionarse más a factores endógenos asociados a la falta de incentivos económicos para su establecimiento que a factores exógenos. Por tanto, parece indispensable explorar políticas que aumenten los incentivos económicos para establecer instituciones en los sectores privado y público.

El establecimiento de instituciones públicas de protección del medio ambiente es otra condición esencial del monitoreo ambiental y el cumplimiento de las normas. La asignación específica de ingresos procedentes de multas y derechos por servicios públicos es potencialmente muy valiosa, no sólo como mecanismo para proporcionar financiamiento automático a los organismos públicos a cargo de hacer cumplir la normativa ambiental sino también como incentivo para el fortalecimiento institucional en esos organismos. Los organismos ambientales podrían utilizar parte de los ingresos de designación específica que reciban para mejorar los recursos humanos y la planta física con que cuentan para su trabajo.

En parte debido a que no se entiende plenamente cuáles son los efectos de la contaminación sobre el medio ambiente y en parte porque los funcionarios a cargo del medio ambiente carecen de capacidad para hacer cumplir las normas, los contaminadores del sector público actúan con relativa impunidad en toda la región. En algunos casos representan la fuente principal de contaminación. Por ejemplo, la experiencia del Valle del Cauca en Colombia indica que, aunque los mecanismos vigentes controlaban eficazmente la contaminación por parte de agentes privados, el progreso ecológico general sufría por la falta de cumplimiento por parte de los servicios públicos locales. Al diseñar reglamentaciones ambientales adecuadas, es fundamental considerar el papel que desempeñan los contaminadores del sector público, especialmente en lo que se refiere a mecanismos que suponen participación privada en la aplicación de las reglamentaciones.

Un tema interesante que ha sido destacado en los documentos es la necesidad de promulgar leyes y reglamentaciones que sean tanto realistas como posibles de aplicar, a diferencia de las antiguas leyes que tendían a establecer estándares demasiado elevados que resultaban extremadamente difíciles de aplicar.

Las multas por contaminación del medio ambiente no sólo desempeñan un papel sustantivo como métodos de captar ingresos sino que también representan importantes mecanismos para asegurar el cumplimiento de las normas. Podrían constituir una forma eficaz de captar ingresos para mitigar los efectos de la contaminación de los propios agentes que contaminan. Esto podría aumentar considerablemente la equidad de estos programas y, por consiguiente, aumentar el apoyo a los mismos por parte del público.

Comercio internacional de servicios ambientales mundiales

La región tiene enorme necesidad de recursos financieros para el desarrollo sostenible, y es poco probable que las fuentes locales de recursos sean suficientes para cubrir ni una fracción relativamente pequeña de esas necesidades. La ayuda internacional tradicional para el medio ambiente no ha constituido en el pasado una fuente apreciable de fondos, y con toda probabilidad disminuirá aún más en el futuro. Una opción de importancia, todavía sin explorar, es obtener los fondos mediante el comercio internacional de bienes mundiales, en particular de servicios climáticos proporcionados por el vasto bosque tropical que queda en la región.

Se ha demostrado que la región podría obtener un gran volumen de ingresos financieros netos participando en el comercio mundial de emisiones de carbono, siempre que el Norte reconozca explícitamente que la deforestación es una fuente de emisiones de carbono. En este marco hipotético, la región podría vender parte de sus derechos de deforestación y obtener enormes ingresos sin comprometer el crecimiento económico futuro. Asimismo, esos ingresos aumentarían en forma notable el valor de los bosques en pie, ofreciendo así incentivos para el establecimiento de instituciones eficaces de derechos de propiedad en las áreas forestadas. La región, por consiguiente, debería integrarse plenamente a los esfuerzos mundiales por reducir las emisiones de carbono mediante permisos de comercio y formular una serie de condiciones específicas que se requerirían para participar en ellos.

Instrumentos de mercado comparados con mecanismos de comando y control

Para evitar los riesgos de diluir las medidas de reglamentación entre demasiados instrumentos de mercado y mecanismos de comando y control, es preciso establecer prioridades en cuanto a las áreas concretas en que se aplicaría cada instrumento. Si bien los instrumentos de mercado no son una panacea, son potencialmente atractivos en tanto que, en ciertas condiciones, pueden ser más eficientes que los mecanismos de comando y control o pueden complementarlos. No obstante, en los diversos documentos se han identificado instancias en que deben continuar utilizándose los instrumentos de comando y control. Si bien el uso de los instrumentos de mercado y, a veces, de los mecanismos de comando y control han significado cierto avance en la gestión y el control de fuentes puntuales de contaminación del agua, existe considerable desequilibrio con respecto a las fuentes no puntuales. Quizá sea importante explorar formas poco costosas de tratar de encontrar una solución a estas también.

NOTAS

1. Véase Finance for Sustainable Development: The Road Ahead, (New York: United Nations, 1997)

2. Véanse Declaración de Santa Cruz de la Sierra y Plan de Acción para el Desarrollo Sostenible de las Américas.

3. Global Development Finance 1999, Chapter 3 (Washington DC: World Bank, 1999).