INTRODUCCIÓN EVALUACIÓN, DEMOCRACIA Dr. Luis Fernández y Zavala*
En el año 1576, el Duque de Alba marchó hacia la conquista de los Países Bajos al frente de su muy religioso, disciplinado, y uniforme ejército. Cuando estos disciplinados soldados empezaron despiadadamente a quemar casas y a emberse en un cruento pillaje, contrariamente a lo que se podía esperar de su apariencia disciplinada y devota, la gente los llamó: “máquinas con el demonio adentro”. Hoy en día, cuando vemos a los gobiernos y las burocracias maniobrando con las políticas públicas que muchas veces no van a ningún lado, sabemos que estos son “máquinas sin el demonio adentro”. Lo que hay adentro es meramente cierta concepción del conocimiento y de su práctica, la cuales les dice que el comportamiento esperado es un cálculo racional de las formas más eficientes de manejar la realidad social. Esta concepción, según John Schaar,1 prepara a los gobernantes y sus burocracias para ser eficientes, pero no los prepara para ser responsables. En otras palabras, el comportamiento burocrático-estatal es un claro ejemplo de una forma de conducta que elimina la responsabilidad sobre la acción realizada. Según esto, todos las burocracias son inocentes, y de la misma forma, se podría decir que todo estado es inocente, que los partidos políticos son inocentes y que los únicos culpables, son los miembros de la sociedad civil que no controlaron la sociedad política: la burocracia, el estado y sus instituciones. En América Latina, la explicación de este fenómeno es histórica y relativa al tipo de capitalismo implantado en nuestras sociedades a mediados del siglo pasado. Un capitalismo liberal en lo ideológico, pero excluyente en lo político, formalista en lo institucional y sumamente localizado en lo económico que enfatizó el rol coercivo del estado; en pocas palabras, un capitalismo sin ciudadanos que ha sobredeterminado el rol del estado como la única instancia que valida la existencia del estado-nación. Dentro de este contexto, podemos notar que el fracaso de muchas de las políticas públicas se ha reflejado por lo tanto no en falta de resultados (que siempre los hay), pero sí en la falta de participación ciudadana que ha sostenido una sobredeterminación del papel del estado en la solución de los problemas de desarrollo. Puesto en otros términos, la idea de eficiencia (la racionalidad del proceso) se ha autonomizado de la sociedad civil por esta falta de control y participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. El estado así, sin participación ciudadana, ha devenido en un ente irresponsable. El hecho de que las circunstancias del capitalismo internacional hayan cambiado profundamente desde la década de los setenta tratando de manejar largas crisis económicas, y de que la revolución tecnológica y la informática hayan modificado la manera de organizar la producción a escala mundial, ha facilitado sin lugar a dudas el cuestionamiento del rol del estado en la economía y en su relación con la sociedad civil especial, pero no exclusivamente en los países en desarrollo. Este cuestionamiento del rol de estado, que viene de diferentes tiendas ideológicas, no puede enterderse en el mundo moderno como un llamado a la extinción del estado o su reducción a su mínima expresión, sino a una reformulación teórico-práctica de la relación sociedad civil-estado, es decir, como reformulación del accionar no sólo del estado pero también de los miembros de la sociedad civil respecto al estado. En las actuales circunstancias, se trataría entonces de plantearse la pregunta de cómo es posible cambiar el tipo de relación estado-sociedad civil para que juntos puedan promover y maximizar una relación más estable, más balanceada, conducente a un proceso de democratización que permita garantizar un gobierno responsable. Como ya lo han señalado otros autores, la realidad de la sociedad civil moderna es mucho más compleja para circunscribirla sólamente al mundo de lo económico y de lo privado, su esencia va mas allá de la separación entre lo estatal y no-estatal y su forma no necesariamente es estática y bien definida. La moderna sociedad civil puede ser entendida en el mundo post-moderno como la esfera de lo no-estatal compuesta por una diversidad de esferas públicas (unidades productivas, organizaciones voluntarias, comunidades de base, las familias, la producción de la cultura) las cuales se auto-gobiernan y que según los contextos pueden o no ser reconocidas legalmente. Entendida así la sociedad civil, el proceso de democratización en América Latina y su correlato, un gobierno responsable, cobra un sentido particular dentro del proceso de redefinición del modelo económico y de transformación del estado, ya que es muy díficil pensar en un desarrollo sostenido en lo económico, sin un desarrollo del capital social y de las instituciones políticas que garanticen un proyecto de largo aliento. La paradoja de hace más de un siglo, de un estado liberal sin economía liberal y sin ciudadanos, parece tener mejores condiciones de resolverse en el transcurso del siglo XXI, gracias a las tendencias globalizantes del capitalismo actual. Frente a este reto, no cabe duda que hoy en día, el llamado a la eficiencia es un llamado también a la responsabilidad de los actores sociales y políticos. Por lo tanto, la transformación del estado no sólo requiere un uso racional de los recursos públicos, sino que esta demanda y enfatiza la necesidad de ampliar los márgenes de participación ciudadana. Es decir, hacer el proceso racional más responsable y solidario. Como nos lo señala el profesor Rolando Ames: Plantear la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos es pues responder desde dentro de los tiempos nuevos a la crisis de las instituciones políticas clásicas y a las demandas democratizadoras crecientes a escala mundial.2 El gran reto comtemporáneo para la región latinoamericana es que diferentes vertientes ideológicas puedan aportar a animar procesos de democratización ciudadana de tal forma que haya un control sobre la sociedad política. En este sentido, las autoridades elegidas deberán desarrollar un sentido de responsabilidad, dar cuenta ante sus electores de las decisiones adoptadas, a la vez que los ciudadanos puedan sentirse partícipes de estas decisiones. Se trataría en última instancia de generar un conocimiento generalizado de lo público que permita a la sociedad civil “objetivizar”, hacer suyo o apropiarse de “lo público”, a la vez que los inputs de la comunidad ayuden a mejorar (a través del aprendizaje) lo alcanzado desde el estado y fuera de él. De lo que se trata entonces, es de que la sociedad civil pueda ampliar su influencia y control sobre la actividad estatal, a la vez que el estado, pueda abrirse al escrutinio ciudadano y de esta forma, pueda ser más eficiente y más democrático. Se trata de abrir la puertas de la creatividad e innovación, la racionalidad y la responsabilidad con la participación ciudadana. Probablemente, esto traerá como consecuencia debates, cuestionamientos, replanteamientos ideológicos y técnicos, y también afectará la manera cómo se decide sobre el uso de los recursos públicos, y por ende, la forma de hacer política. Estos planteamientos, por demás conocidos, quedarían en el aire, si no existiese en la actualidad un consenso mínimo entre algunos gobiernos latinoamericanos, agencias de desarrollo, profesionales y académicos de la necesidad de reformar el estado incorporarando la evaluación permanente de la actividad estatal a todos los niveles, como uno de los instrumentos más importantes para la reactivación de la sociedad civil en su relación con el estado. Tal como lo señala acertadamente el Dr. Garnier: la evaluación parece ser el instrumento más poderoso para la reforma del Sector Público, en el sentido de que es más efectiva para revelar las causas de las fallas del gobierno y crear el ambiente adecuado para su correción.3 La creación de Sistemas Nacionales de Evaluación, el uso generalizado de la investigación social orientada a la acción, a la toma de decisiones y al análisis de políticas públicas, la evaluación social (social assessment), la evaluación ligada a la potenciación de la participación ciudadana (evaluation and empowerment) son temas vitales que vienen transcendiendo las áreas tradicionales en las cuales se ha aplicado metodologías evaluativas (educación y economía) y que han copado la atención del Banco Mundial, Banco Inter-Americano de Desarrollo, AID-USA y AID-Canadá y la OEA. Estas organizaciones ven la importancia, necesidad y alcances de la tarea evaluativa ya no solamente como una herramienta de control y manejo intra-burocrático, sino como un instrumento ligado al horizonte mayor del desarrollo sostenido y la democractización en América Latina. Tal como lo señala el Ministro de Planificación Nacional y Política Económica de Costa Rica: En la medida en que se abran los canales para que las diferentes comunidades conozcan, evalúen y participen en los diferentes programas estatales que las afectan, desde la educación y la salud hasta la política crediticia y el ordenamiento territorial, el Estado dejará de ser ente abstracto y lejano y se convertirá en un sólido pilar del régimen democrático.4 El debate técnico y académico sobre perspectivas de la evaluación en América Latina no parte desde cero y debe ser desmitificado. Existen experiencias muy valiosas en los países desarrollados desde la década del 50 que pueden ser útiles si se las ubica en su contexto e intencionalidad; en América Latina misma, tanto el aparato estatal como los organismos de desarrollo no-gubernamentales han venido desarrollando evaluaciones puntuales. Sin embargo, un conocimiento de las técnicas y metodologías evaluativas no es suficiente si es que éstas no han sido integradas a la totalidad del sector público como un sistema. En la región latinoamericana no se ha explorado suficientemente las posibilidades de la evaluación como una herramienta (“bisagra”) que permita redifinir las relaciones entre la sociedad civil y estado, lo que nos lleva a plantear la existencia de un desface entre la necesidad de eficientar y democratizar el estado y los instrumentos prácticos disponibles. Por otro lado, la cultura organizacional de las burocracias estatales todavía ve la evaluación ligada a la función de control (y castigo) y no como una herramienta para la toma de decisiones-aprendizaje-democratización, y el debate se ha encasillado en la discusión abstracta sobre métodos y diseños de evaluación. En la actualidad este debate deberá ser reorientado a descubrir las posibilidades de la evaluación como un instrumento racional y sistemático para un mejor gobierno, mejor uso de los recursos humanos y una mejor participación ciudadana, donde la disponibilidad de información y su uso por los actores sociales, políticos y administradores son la garantía de la eficiencia. Si bien la gran mayoría de los países de la región están requiriendo asistencia técnica para capacitar a sus recursos humanos en las técnicas modernas de evaluación, hay que resaltar que existe el peligro que se caiga otra vez en las mistificación de las técnicas y métodos sin una asimilación crítica de éstos. Los beneficios y limitaciones de métodos y técnicas de evaluación por más modernos que éstos sean deben ser conocidos a la luz de los problemas que se pretende estudiar tomando en cuenta que no existe un método perfecto. Lo que existe es una serie de técnicas que en confluencia pueden darnos mayor certidumbre acerca de los hallazgos. Más importante que la técnica misma es la pregunta que nos planteamos, la preocupación que se tiene en mente, el problema que se quiere resolver. El plantearnos una pregunta clave y relevante nos obliga necesariamente a sopesar su importancia para otros actores sociales y por ende, a elegir una adecuada metodología de base pluralista, y menos adscripta a capillas ideológicas. La relevancia e impacto de un programa de educación para el trabajo, por ejemplo, considerando las variaciones en cuanto participación ciudadana y los efectos diferenciados en cuanto a género, pueden facilitarnos la decisión sobre el uso del análisis costo/beneficio, pero también el análisis cualitativo de variables socio-culturales. Ambas técnicas nos están informando acerca de diferentes dimensiones y momentos de un mismo fenómeno y por lo tanto, se convierten en complentarias, más que competitivas. Los resultados de las evaluaciones obtenidos en base a un proceso sistemático de obtención, manejo e interpretación de datos acerca de los programas debe ser claro para todo el mundo. Después de todo, lo único que se puede atacar en cuanto a los resultados de la evaluación es su credibilidad. La credibilidad, sin embargo, no emana automáticamente de la técnica o método, sino de la conjunción de éstas con una serie de interacciones con todos aquellos que tienen que ver con la intervención o programa. En este sentido hay que recordar que la diferencia entre una investigación académica y la evaluación reside en que la evaluación está orientada a la acción, a la toma de decisiones, al aprendizaje para el mejoramiento, y por lo tanto, a las audiencias que son parte integral de los programas. Aquí, el contexto político dentro el cual se desenvuelve el proceso de implementación del programas y su evaluación tienen que asumirse como la mayor restricción que enfrentan los evaluadores. Como nos lo señala Eleanor Chelimsky,5 la relación entre evaluadores y quienes deciden sobre las políticas públicas no siempre es fácil. La rigurosidad en la tarea evaluativa no está asegurada solamente por el método usado. Los evaluadores tienen que tener un conocimiento de la cultura organizacional y política de sus audiencias para saber cómo, cuándo y dónde intervenir para que los resultados de las evaluaciones puedan tener impacto en la toma de decisiones. Obviamente, en una sociedad con una sociedad civil activa y un proceso político abierto, los evaluadores tendrán mejores posibilidades de ser escuchados y tomados en cuenta que en sociedas con frágiles democracias y sociedades civiles anómicas. Finalmente, la inquietud que ha motivado este libro es la constatación de la posibilidad real de implementar reformas concretas en la relación sociedad civil-estado en el presente, usando como instrumento las evaluaciones permanentes y sistemáticas de las actividades estatales y públicas no-estales con la participación de las valoraciones e intereses de la comunidad organizada y la administración estatal. El presente texto pretende aportar al debate sobre importancia y necesidad de la generalización de la tarea evaluativa a lo largo y ancho del aparato estatal en la región latinoamericana. Con este propósito se ha reunido los aportes de académicos y profesionales de la evaluación con diferentes experiencias y enfoques que en conjunto aportan creativamente al desarrollo de este debate. El texto se ha organizado en base a temáticas globales, de tal forma que el lector, de acuerdo a su interés y preocupación pueda tener acceso a aspectos de carácter macro-social, a métodos y técnicas puntuales de evaluación y a experiencias prácticas de evaluación aplicadas a los recursos humanos y organizativos y a la educación. En la primera sección se presenta el tema de la Evaluación y el Estado en América Latina. El ensayo del Dr. Fernández y Zavala hace una reflexión sobre la evolución de las metodologías evaluativas y enfoques administrativos usados en el sector público de los Estados Unidos, así como sus implicancias para América Latina. Se resalta la importancia de las variables contextuales socio-políticas que enmarcan el uso de la evaluación y los posibles cursos de acción de la evaluación en América Latina. El Dr. Jean Quesnel, desde la perspectiva del Banco Interamericano de Desarrollo, plantea que la evaluación deberá convertirse en una herramienta de la reforma de la administración pública redefiniendo su propósito y ampliando su cobertura. En la segunda sección, se presentan ensayos de carácter metodológico donde el lector podrá extraer consecuencias prácticas sobre la relación entre la evaluación y la planificación estrátegica, el uso de técnicas computarizadas para el seguimiento, el uso del análisis costo/beneficio y el análisis etnográfico. William Simbieda reflexiona sobre la importancia de la planificación estratégica en el sector público; la evaluación y la planificación están íntimamente ligadas en el proceso de mejorar el redimiento de las actividades públicas. El Dr. Bolivar Senior presenta una perspectiva sobre las técnicas computarizadas y no computarizadas actualmente disponibles para el manejo de la incertidumbre y la formulación de planes de contingencia. Alejo Villarreal presenta el análisis costo/beneficio atendiendo a sus supuestos teóricos, utilidad y limitaciones. Beatriz Calvo presenta la perspectiva etnográfica aplicada a la educación, y por extención a la evaluación; la etnografía aplicada a la evaluación permite un acercamiento a la vida cotidiana de los espacios en los cuales se construye la práctica social ya sea educativa o para el desarrollo; esta metodología cualitativa permite documentar la visión desde adentro e integrar una visión histórica contextualizando lo específico de los programas y su relación con el contexto mayor. En la tercera sección se presenta la temática de la evaluación aplicada al rendimiento de los recursos humanos y organizativos. Reeves, Chavez y Rivera presentan un conjunto de técnicas aplicadas a la evaluación del personal y la productividad. Los autores resaltan que las técnicas deberían centrarse en los resultados de estándares laborales más que en aspectos de personalidad y de carácter. En el área de los recursos organizativos y el diseño organizacional, Elcei Maria de Oliveira presenta un diseño para un programa de desarrollo y educación ambiental en Brazil, el cual incluye los aspectos de planificación, monitoreo, evaluación y participación comunitaria. En la cuarta sección, el eje central es la educación y la evaluación. Warren Crowther revisa la relación entre evaluación y educación superior comparativamente (América Central, África y Asia); se plantea la importancia de la investigación-acción que intenta hacer explícitos los valores en juego y su influencia en el diseño y manejo de las operaciones metodológicas de la educación y evaluación. Por su parte, Jose Moreno Mena y Rosa María Avendaño hacen una revisión de la trayectoria de la organizaciones no gubernamentales en México en relación a la problemática de la educación popular y el desarrollo social. Los autores dan cuenta del carácter flexible e innovador de las ONGs y la importancia de su papel interlocutor entre la sociedad civil y los organismos estatales e internacionales, asimismo, el cómo éstas usan la evaluación (investigación-acción e investigación participativa) como instrumentos para garantizar mejores resultados. * El Dr. Luis Fernández y Zavala es profesor adjunto de Ciencias Sociales y de Administración Pública, University of New Mexico. Es consultor en proyectos de desarrollo social y coautor del estudio Evaluación de un sistema nacional de capacitación para docentes (OEA-PROMULCAD, Lima-Perú).
NOTAS 1. John H. Schaar, Legitimacy in the Modern State (Transaction Publishers,1989). 2. Rolando Ames, “Significados de Promover Ciudadanía y Participación en el Perú”, Cuestión de Estado (Perú: Instituto Diálogo y Propuestas, 1995). 3. Leonardo Garnier, “Evaluación y Reforma del Estado”, Primer Seminario de Evaluación de Centroamerica, Panamá y República Dominicana (BID, 1994) 6. 4. Leonardo Garnier (1994). 5. Eleanor Chelimsky, “New Dimensions in Evaluation,” Evaluation and Development (The World Bank, 1995). |