EVALUACIÓN Y
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO: Jean S. Quesnel *
En el transcurso de la última década, los países miembros del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han venido introduciendo cambios sustanciales en sus estrategias de desarrollo. Éstas se sitúan en el contexto de nuevos entornos políticos, reformas económicas y sociales que han hecho imprescindible una transformación y modernización de la administración de las organizaciones y empresas del Estado. Las medidas adoptadas por los países de la región para enfrentar la crisis de los años 80, han conducido a una importante reestructuración del orden económico, político y social de la región que deriva en la necesidad del eficiente manejo e implementación de políticas públicas a través del Estado. Estas presiones de cambio sobre la naturaleza y función del Estado han hecho que la ciudadanía de la región se involucre más en la gestión pública y esté al tanto de las acciones de sus administradores. El alto costo de operar y administrar al Estado y la rigidez de sistemas de supervisión y mantenimiento de inversiones públicas están bajo escrutinio público. La situación económica y el alto costo de oportunidad de decisiones mal informadas, subrayan la necesidad de información verídica y confiable para la toma de decisión por parte de administradores públicos y gobernantes. Los países y gobiernos de la región están conscientes de nuevas técnicas de administración y dadas las muchas frustraciones económicas y políticas del pasado reciente, demandan mejor planificación de la inversión pública y resultados que tengan un impacto positivo en el desarrollo nacional. Es evidente que la función misma y los sistemas de administración del Estado están en un proceso de cuestionamiento y cambio en el mundo entero. El actual ambiente competitivo de la economía global, y los entornos económicos, políticos y sociales por los que han pasado la mayor parte de los países de Latinoamérica, subrayan la necesidad de: (i) decisiones mejor informadas, (ii) mayor control sobre las inversiones del Estado y (iii) mayor eficacia en el manejo e implementación de políticas y programas del Estado. La evaluación como herramienta de aprendizaje y gerencia Dentro de este contexto, la evaluación —conducida con rigor, imparcialidad, y oportunidad— se convierte en una valiosa herramienta de aprendizaje y gerencia, que provee al Estado y a la sociedad civil con información necesaria para analizar su procedimiento actual y desarrollar estrategias y planes para el futuro. La disponibilidad de información confiable y objetiva es vital para la toma de decisión y desarrollo de políticas públicas necesarias para apoyar no sólo los ajustes económicos, políticos, administrativos y sociales incitados por el proceso de reestructuración del Estado sino también para asegurar la sustentabilidad de los mismos. Este renovado interés en la función y operación del Estado da lugar a la necesidad de una nueva dinámica operacional donde los resultados adquieren mayor relevancia que los insumos, lo cual refuerza la necesidad de mayores niveles de eficacia, eficiencia y equidad en la administración pública. La equidad a su vez lleva a la necesidad de la participación de agentes de la sociedad civil en la gobernabilidad del Estado, con mayores expectativas de su desempeño. Estas condiciones demandan el mejor manejo de las inversiones públicas. Para ello, la evaluación no sólo puede fortalecer la capacidad de preparación y ejecución de programas y proyectos de desarrollo de los países —aumentando la agilidad y eficiencia del sector público, haciéndolo capaz de tomar decisiones y de comprometer a los distintos sectores del país en las tareas del desarrollo— sino también garantizar transparencia, rigor e imparcialidad a la sociedad civil. La evaluación, agente
catalizador de mayor acercamiento La sociedad civil, los cuerpos políticos, y los medios de difusión están —más que nunca— a la expectativa del mejor manejo de las inversiones públicas. Por otra parte, las circunstancias económicas han reforzado el deseo de un mayor escrutinio por parte de grupos de interés nacionales e internacionales sobre inversiones de capital extranjero y demandan un manejo más eficaz y eficiente de las mismas. Ante esta realidad, las instituciones de financiamiento internacional, como el BID, buscan apoyar el desarrollo económico, social e institucional de sus países miembros por medios que van más allá de los tradicionales (consolidación de la apertura comercial y financiera, rehabilitación y expansión de la infraestructura, etc.) para abarcar más temas como: el mejoramiento de los niveles de atención de necesidades sociales básicas, la mayor eficiencia del sistema judicial, el desarrollo de proyectos de inversión de carácter ambiental en áreas urbanas además de rurales, y modernización del Estado. En el marco de estos nuevos temas, la evaluación debe asumir un papel más activo. Ahora debe encarar la problemática de ser parte del proceso de toma de decisiones públicas, y formar parte de los centros de toma de decisión. Es por ello que en algunos países, la evaluación está ocupando nuevos espacios técnicos y operativos. En el caso del Gobierno de Costa Rica, para establecer un sistema de evaluación nacional, y en el caso del Banco de Desarrollo del Caribe, para desarrollar un programa de fortalecimiento de la evaluación de los países del Caribe Anglófono. El Banco está apoyando estas iniciativas desde la perspectiva de su propia innovación en el cambio del rol de la evaluación y con el objeto de aprender conjuntamente con los países miembros sobre el uso de nuevos métodos y técnicas de evaluación. Convirtiendo la evaluación
en una herramienta genérica La necesidad de transformar el uso de la evaluación y convertirla en una herramienta genérica para apoyar la reforma de la administración pública requiere de una redefinición de su propósito y ampliación de su área de cobertura. Como herramienta de aprendizaje, para la toma de decisión en el proceso de reforma del Estado y la administración de sus empresas e instituciones, la evaluación tiene que ser oportuna y capaz de proveer información relevante al desarrollo de políticas y/o ejecución de programas y proyectos de inversión. Para optimizar su utilidad y relevancia, se tiene que romper las restricciones del uso tradicional de la evaluación. Es decir, no usarla exclusivamente ex-post, pero también usarla de manera concurrente a la ejecución de un proyecto e introducirla como dimensión adicional en el diseño del mismo. Esto implica un mayor acercamiento de la evaluación a los niveles operativos de las organizaciones. Como verdadera herramienta gerencial y de aprendizaje, la evaluación debe estar presente durante cada etapa del ciclo de proyecto. Considerándose que las lecciones extraídas en el trascurso del mismo, deben retomarse al inicio del ciclo, para así asegurar la sustentabilidad de las futuras inversiones del Estado. La evaluación como agente de cambio y reforma del sector público Dentro de esta definición, la evaluación puede servir de agente de cambio en el proceso de modernización de la función pública y asegurar relevancia, transparencia, imparcialidad, eficiencia y eficacia en la formulación y análisis de políticas y presupuestos, y en el diseño de nuevos proyectos de inversión, y la evaluación institucional. Sin entrar en los detalles de estos aspectos cabe mencionar algunos: A. Formulación y análisis de políticas La formulación de políticas debe basarse en el cuidadoso análisis de costos y beneficios de políticas vigentes. Esto es de particular importancia cuando se trata de formular políticas económicas, por la alta complejidad de sus consecuencias. Esto subraya la importancia del análisis continuo de políticas en existencia para lograr indicadores sobre los incentivos, ganancias y, el costo de su implementación. B. Formulación presupuestaria El proceso presupuestario requiere de información basada en la evaluación del gasto público. Pese a que esto sucede, en muchos países, la formulación de presupuesto no siempre está vinculada a indicadores de desempeño. De tal manera que, los Ministerios de Hacienda, tienden a hacer cortes globales para justificar el gasto público dentro de márgenes pre-establecidos. La evaluación apropiada de programas y proyectos tiene como objetivo proveer de información más concreta que permitiría una mejor asignación de recursos. Además, la evaluación de inversiones sectoriales, de manera concurrente, permite el control de inversiones públicas y produce valiosa información para el presupuesto general de un país. C. La evaluación y el ciclo de proyectos La evaluación sistemática y rigurosa de proyectos de inversión puede fomentar una cultura de rendimiento y resultados en el sector público. Cuando se la utiliza de manera concurrente, provee información útil para el rediseño de proyectos que se apartan de los objetivos y resultados esperados. Este aprendizaje alimenta el banco de información para la conceptualización y diseño de futuras inversiones. D. Evaluación institucional La evaluación del desempeño del Estado, requiere de evaluaciones precisas de sus instituciones. La evaluación puede determinar la relevancia, la eficiencia, eficacia, y nivel de rendimiento de una institución o de la administración pública en su totalidad. Este campo es complejo técnicamente pero debemos hacer el esfuerzo de llevarlo más allá de descripciones estructurales y/o administrativas de una institución. La experiencia del BID en evaluación La evaluación en el Banco Interamericano de Desarrollo El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) contaba con un doble sistema de evaluación, constituido por una unidad de Evaluación Externa y otra unidad de Evaluación Interna. La primera dependía directamente del Directorio Ejecutivo y realizaba estudios que respondían a solicitudes del mismo. La segunda respondía a la Contraloría y tenía a su cargo la evaluación ex-post de las operaciones del Banco. A principios de enero de 1993, el Directorio estableció el mandato de la Oficina de Evaluación así como los objetivos del nuevo sistema de evaluación del Banco. Ello implicó la creación de una nueva estructura donde la Oficina de Evaluación asume las funciones de las dos unidades anteriores pero enfatizando la necesidad de introducir los resultados de la evaluación más directamente a los altos niveles de dirección como así también en el área de las opciones concretas, incluyendo a los países prestatarios. La actual Oficina responde directamente al Directorio Ejecutivo y al Presidente del Banco. La nueva Oficina de Evaluación actúa como unidad de servicio y contribuye a la calidad de los productos provenientes del resto de los integrantes del sistema de evaluación del Banco. Provee apoyo técnico en evaluación a las representaciones y auspicia actividades de divulgación, capacitación y fortalecimiento institucional para la realización de evaluaciones con la participación de los países prestatarios. Dentro de este nuevo sistema, la función de evaluación en el BID se basa en los siguientes principios básicos:
Una nueva visión para la evaluación Estos principios básicos y los principales objetivos del sistema de evaluación del Banco constituyen una nueva visión para la función de evaluación. Está a cargo de incrementar la eficiencia y eficacia de la función de evaluación del Banco, a fin de promover la cooperación de miembros donantes en este ámbito y buscar soluciones para las inquietudes y necesidades de los países prestatarios. A fin de promover el eficiente uso de las inversiones de los países miembros que incluyen préstamos del Banco, se espera que los países participen en las evaluaciones de los proyectos del Banco, concurrentes y ex-post, beneficiándose así de la capacidad técnica y de infraestructura con que el Banco cuenta. En su función de supervisión general del sistema de evaluación del Banco, la Oficina de Evaluación es responsable por la coordinación, funcionamiento y transmisión oportuna de los lecciones y recomendaciones, a todos los niveles de gestión involucrados. Asimismo, se responsabiliza de promover el uso consistente de metodologías e indicadores comunes en el diseño de nuevos proyectos. Hacia la capacitación y fortalecimiento de la función de evaluación Por medio de una conferencia regional, dos seminarios en el Caribe y Centroamérica y una mesa redonda para jefes de evaluación sudamericanos se ha podido examinar el importante papel de la evaluación en el proceso de modernización del Estado y en el impacto de sus inversiones. Las conclusiones de estos eventos que han tomado lugar en el transcurso de los últimos dos años servirán de base para desarrollar una acción conjunta hacia el fortalecimiento de la capacidad de evaluación en la región. Se tratará de identificar las necesidades de capacitación y fortalecimiento de la función de evaluación, para así trasformarla en herramienta útil al proceso de desarrollo. Además, se tratará de identificar campos de actividad, a nivel regional, para cada uno de los participantes de este semanario. La actual situación económica, política y social de la región y el mundo entero, representan un gran desafío para todos los administradores públicos y gobernantes. La necesidad de decisiones mejor informadas y del eficaz y eficiente manejo de las administraciones públicas, subrayan el importante papel que la evaluación asume para la planificación, diseño, ejecución y sustentabilidad de las inversiones del Estado. * Jean S. Quesnel es director de la Oficina de Evaluación del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, D.C. Ha sido presidente del Expert Group on Aid Evaluation, Development Assistance Committee, The Organization for Economic Cooperation and Development, y ha enseñado en la Universidad de Ottawa, Canadá. |