EL ANÁLISIS
COSTO-BENEFICIO Y Alejo Villarreal C.* Introducción El Análisis Costo-Beneficio (ACB) puede ser considerado como un sistema de información relevante para la eficiencia en el sector público. Su propósito es servir de apoyo en la toma de decisiones, aun cuando no las determina. El ACB proporciona información relacionada con la eficiencia distributiva de las opciones de inversión; En éste sentido, permite a los ciudadanos evaluar a los responsables de las políticas públicas y a su vez permite a éstos un mejor control de sus subordinados. La introducción del ACB al proceso de toma de decisiones en el sector público fue parte de un movimiento progresista que buscaba introducir los métodos y técnicas científicos al gobierno (Nelson 1987). El ACB ha sido utilizado de manera informal desde hace mucho tiempo; entre sus usuarios podemos destacar a Benjamin Franklin, quien hace referencia al razonamiento fundamental de hacer un balance de los pros y contras en una carta fechada el 19 de septiembre de 1772, en Londres, Inglaterra (Gramlich 1981). Sin embargo, se atribuye al economista Francés Jules Dupuit su uso formal en el siglo XIX. Otros autores (Hamley & Splush 1993) describen el desarrollo del ACB en los Estados Unidos atribuyéndole la paternidad al Secretario del Tesoro en esa época, Albert Gallatin. Las bases teóricas del ACB de proyectos sociales han sido ampliamente estudiadas por diversos autores. Sin embargo debemos reconocer que su aplicación, particularmente en los países en desarrollo, presenta especiales dificultades; en parte debido a la falta de información confiable, personal capacitado, y en algunos casos, a la falta de una cultura política de responsabilidad en la toma de decisiones. Tanto el ACB como cualquier otra metodología que requiera de información precisa, capacitación adecuada y responsabilidad política, son cada día más aceptadas, dada la corriente global hacia la democratización de los sistemas políticos y la consecuente mayor responsabilidad de los gobernantes para con los gobernados. El método de análisis a utilizar dependerá ampliamente de los objetivos que se persigan a nivel nacional a través de la implementación de proyectos. Por un lado se ha considerado la maximización del consumo nacional o bien del producto nacional como el principal objetivo del desarrollo; sin embargo debido a los problemas de pobreza extrema que se han vivido en muchos países, especialmente desde la década de los 70, se ha recurrido al Análisis Costo-Beneficio Social, en el cual se da especial énfasis al consumo adicional y los ahorros resultantes de la implementación de proyectos. En lo general, existe consenso en cuanto a que uno de los objetivos básicos de los gobiernos es el mejoramiento del estándar de vida de los miembros de la comunidad, tomándose como un indicador importante de éste el nivel agregado de consumo per capita (UNIDO 1972). El papel del ACB como herramienta de evaluación es ayudar a una mejor formulación de las decisiones en el sector público, pero es claro que no debe ser el único factor para su determinación. El uso práctico del Análisis Costo-Beneficio Social se ha mantenido muy limitado en varios países, debido en parte a su complejidad y además a la inevitabilidad del uso de juicios de valor para ponderar los beneficios atribuídos a los proyectos. Se han criticado mucho los límites del ACB. En particular en los últimos años se ha puesto creciente atención a sus limitaciones, especialmente por su concentración en la eficiencia y en consecuencia, su falta de consideración hacia los demás objetivos relevantes en la toma de decisiones en el sector público. Entre los aspectos más cuestionados, podemos destacar la frecuente omisión del ACB en cuanto a la forma en que se distribuyen los beneficios de un proyecto, en especial en los sectores menos favorecidos de la sociedad. En la actualidad, muchos economistas aún consideran al ACB como una herramienta normativa de economía del bienestar aplicada, mientras que otros consideran que su papel es fundamentalmente proporcionar un sistema de información de utilidad para la toma de decisiones del sector público. En el presente trabajo se pretende presentar un panorama general del ACB, discutir sus bases económicas y metodológicas, así como algunas de las críticas al mismo y además su aplicación como una herramienta o sistema de información en la toma de decisiones, en particular en el sector público. Bases económicas del análisis costo-beneficio Podemos afirmar que es responsabilidad del gobierno, en sus distintos niveles, formular e implementar políticas que proporcionen los mayores beneficios posibles a todos los miembros de la sociedad; en otras palabras, que el bienestar social sea maximizado. Este criterio es la premisa fundamental de la llamada economía del bienestar. Sin embargo, las propuestas de la anteriormente mencionada economía son bastante controversiales y no existe consenso acerca del concepto de bienestar social. El modelo racional de la toma de decisiones se basa en el supuesto de que es posible desarrollar una función de bienestar social, la cual proporcione alguna indicación de lo que los miembros individuales de la sociedad consideran deseable, estableciéndose un cierto rango de preferencias de la sociedad para un determinado conjunto de estrategias alternativas. Mortimore (1976) presenta una definición de “paradigma de acción racional” quien lo concibe como una acción desempeñada con el propósito de lograr un determinado fin, el cual es razonable y basado en la creencia racional de que es el mejor, de acuerdo al individuo. Por lo anterior, se supone que los individuos racionales incluyen en sus funciones de preferencia o utilidad cosas que tiendan a proporcionarles la máxima satisfacción o beneficio neto. En el contexto de la función de bienestar social, dichas preferencias son agregadas como un medio de demostrar la forma en que la sociedad expresa una preferencia por determinadas alternativas sobre otras disponibles. En este sentido, el problema se reduciría a la obtención del máximo valor de la función de bienestar social, para lo cual los encargados de las políticas públicas tendrían que asignar prioridades a los fines alternativos considerados deseables para alcanzar el bien público. Lo anterior se basa en supuestos fundamentales tales como:
En realidad, la validez de los supuestos mencionados es cuestionable, así como el significado de “bienestar social”. Boulding (1984), describe el concepto “mejoramiento humano” como sigue:
Para tratar de entender mejor el concepto “bienestar”, es interesante revisar los puntos de vista de algunos teóricos de la economía del bienestar. El término “bienestar” ha sido utilizado tradicionalmente como referencia a los estándares básicos del bienestar humano y material. Los primeros economistas del bienestar material tales como Arthur Pigou (1920) y Alfred Marshall (1920) utilizaban dicho término relacionándolo de alguna forma con la satisfacción o la felicidad humana. En contexto, los mencionados economistas tenían el interés primario de derivar las condiciones económicas que generaran mejoras en el bienestar material de la comunidad y en especial en políticas que contribuyeran a reducir la pobreza y a re-distribuir el ingreso en la sociedad (Cooter y Rappoport 1984). En el marco conceptual propuesto por los economistas del bienestar de principios de siglo, los bienes y servicios serían de utilidad si contribuyeran al bienestar físico de las personas, a la productividad y a la eficiencia. Los motivos para adquirir dichos bienes y servicios así como la satisfacción o utilidad derivada de los mismos puede ser arreglada en una escala o espectro con lo material o económico en un extremo y lo no material o no económico en el otro. La parte económica o material se refiere a las necesidades básicas tales como alimento, ropa, habitación, etc., a las cuales Marshall se refería como “necesidades” y cuyo contenido de bienestar se consideraba mayor que el de los “lujos” que se refieren a los bienes y servicios en el otro extremo del espectro. Arthur Pigou consideraba que la satisfacción de las necesidades básicas y materiales de la gente llevaría a una mejora en su eficiencia productiva y por lo tanto, a un mayor crecimiento del ingreso nacional. De manera coincidente, los mencionados economistas veían el problema de la maximización del bienestar de la sociedad en términos humanos, poniendo énfasis en la satisfacción de las necesidades materiales básicas de la población. El concepto de bienestar material era utilizado para evaluar el bienestar de la sociedad mientras que el concepto de utilidad se usaba para evaluar las disparidades entre los grupos de individuos. Se pensaba que el bienestar material se incrementaba si había un cambio en la distribución del ingreso sin que éste disminuyera en su tamaño. Pigou (1920), lo menciona en los siguientes términos “cualquier causa que incremente la proporción absoluta del ingreso real en los pobres, si no lleva una contracción en el ingreso nacional desde ningún punto de vista, incrementará en general, el bienestar económico” (89). En general, tanto Pigou como Marshall consideraban como un papel predominante de la economía la reforma social y económica y creían que las posibilidades de eliminar la pobreza dependían ampliamente de las investigaciones económicas. Sin embargo ambos reconocían la necesidad de hacer comparaciones de bienestar interpersonales e intergrupales, así como de el uso de juicios éticos de valor. En tiempos más recientes, la economía del bienestar ha tenido la tendencia a distanciarse de consideraciones éticas y subjetivas, apoyándose en la creencia fundamental de que siempre es posible separar cuestiones de hechos de cuestiones de valores (positivas vs. normativas). La economía de bienestar moderna tiene un mayor interés en la “lógica de alternativas u opciones”. La premisa sería que sólo podemos pronunciarnos a favor o en contra de las políticas “como una cuestión de demostración científica, transfiriendo la discusión de asuntos de política a lo que se considera un plano más objetivo o científico, que sería el de la lógica formal y las matemáticas” (Robbins 1981). Podemos decir que esta perspectiva se apoya en las reglas existentes y la aceptación de los fines pre-establecidos, sin pronunciarse a favor o en contra de reformas económicas o sociales, favoreciendo así al status quo en la ausencia de preferencias claramente expresadas para el cambio. Como ya se dijo previamente, la economía de bienestar moderna parte de las preferencias individuales en su análisis de las condiciones requeridas para lograr el bienestar colectivo. Con este mismo criterio de valor principal, el famoso principio conocido como de “optimización de Pareto”, llamado así en honor del científico social Italiano Vilfredo Pareto (1906-1971), se utiliza para definir el conjunto de condiciones ideales o de eficiencia que rigen el logro del máximo bienestar social o colectivo. Expresado de manera simple, el principio de optimación de Pareto establece que el resultado de una decisión de política debe ser considerado deseable u óptimo si al menos algunos miembros de la sociedad se benefician sin que otros se perjudiquen. Puesto que el individuo es el único criterio de valor, la sociedad habrá ganado en bienestar si al menos una persona se ha beneficiado y ninguna se ha perjudicado en relación a su status previo. El comportamiento del consumidor es considerado óptimo o eficiente si, dadas las preferencias y disponibilidad de bienes, la posición o satisfacción del consumidor puede ser mejorada sin empeorar la de los demás. Por otra parte, el comportamiento del productor es considerado óptimo si, dadas las cantidades prevalecientes de recursos y tecnología, no es posible incrementar la producción de un bien sin reducir la producción de otros bienes. La condición óptima de mayor nivel optimum optimorum, para la economía en su conjunto, sería una situación en la cual los estados de mayor eficiencia en el consumo y la producción son distribuidos eficientemente entre los consumidores y productores, respectivamente. Las condiciones anteriores están supuestamente garantizadas a través de la operación de fuerzas competitivas de mercado. El principio de Pareto se basa en los mismos supuestos micro económicos de una economía perfectamente competitiva, a la cual considera la mejor, implicando que el bienestar social es favorecido a través de un sistema de intercambios libres y voluntarios que permite que los individuos queden en una situación mejor a la que se encontraban antes de dichos intercambios. Una de las críticas fundamentales que se pueden hacer al principio de Pareto es que tiende a ignorar algunas dimensiones significativas de la conducta humana así como los factores que la influyen. En su mayoría, las preferencias humanas no pueden ser presupuestas, sino que dependen de un gran número de factores: sociales, culturales, psicológicos, políticos, etc. Es bien sabido que es prácticamente imposible aplicar el principio de Pareto en la realidad. La mayoría de las políticas públicas tienen efectos diferentes en los diversos grupos; es decir, algunos resultan ganadores y otros pierden. Más aún, la distribución de beneficios económicos rara vez se basa en las fuerzas del mercado, sino más bien en la distribución del poder y las influencias políticas. Los principios paretianos de eficiencia son neutrales en relación a la distribución de ganancias y pérdidas que acompañan a los incrementos en bienestar social entre los individuos o grupos. Implícitamente apoyan a una concepción limitada de justicia social, por lo que no es posible aceptarlos como una base adecuada para la política económica de un país. Aún en el caso de que los beneficios netos de una política determinada sean positivos, ésta solamente puede ser apoyada si alguna forma de compensación es otorgada a los perjudicados por dicha situación. Podemos ilustrar lo anterior con un ejemplo sencillo: si a causa de la aplicación de cierta política (P), un individuo (X) tiene una ganancia de $100 y otro individuo (Y) pierde $60, (P) puede ser transformada en una situación aceptable de acuerdo al criterio Paretiano si (X) le pagase a (Y) $60 en compensación por su pérdida, con lo que (X) tendría entonces una ganancia neta de $40 y (Y) quedaría igual que antes. La compensación anterior es atractiva en teoría, pero en la práctica es poco común que se lleve a efecto y en muy raros casos se compensa a los perdedores. Simplemente, aún teniendo la voluntad de hacerlo sería muy difícil detectar a cada uno de los perdedores y determinar cuánto habría que pagarle. En conclusión, si se quisiera aplicar estrictamente el principio de compensación, sería prácticamente imposible implementar la mayoría de las políticas. Dadas las mencionadas limitaciones, surge entonces el principio de compensación potencial establecido por Kaldor y Hicks en 1939. Este principio o criterio normativo de bienestar es la base del análisis costo beneficio. De acuerdo al mismo, un incremento en el bienestar social ocurre tanto si se sigue el criterio paretiano como si las ganancias netas pueden compensar a las pérdidas netas, aún cuando dicha compensación no se efectúe en la realidad. El criterio Kaldor-Hicks es esencialmente un criterio de eficiencia y no considera la cuestión de la justicia distributiva, por lo que genera ciertos problemas, en especial de tipo ético. En esencia, de acuerdo a este concepto, basta con que los beneficios netos sean positivos. En teoría, el bienestar social óptimo en el sentido paretiano no ocurrirá a menos que los que ganan compensen a los que pierden. Otro aspecto a discutir es el hecho de que el criterio Kaldor-Hicks asume que la utilidad marginal del ingreso es la misma para todo tipo de personas. La pregunta sería si significa lo mismo digamos $1000 para una persona rica que para una persona de bajo nivel económico. Algunos autores, como Mishan (1981) argumentan en defensa del criterio Kaldor-Hicks que a la larga todos se benefician, ya que los perjudicados se verán compensados por la diversidad de efectos re distributivos de los programas de gobierno. Se argumenta también que en el ACB es necesario dar una ponderación o peso especial a los costos y beneficios que inciden en los grupos menos privilegiados económicamente de la sociedad. Marglin (1963), entre otros, propuso un sistema de pesos basado en el siguiente criterio: “el total de los beneficios de un proyecto debe ser maximizado, sujeto a asegurar un nivel de consumo mínimo para los grupos o regiones menos privilegiadas; o bien, el consumo de los menos privilegiados puede ser maximizado en base al logro de un nivel mínimo del consumo total”. Estas restricciones pueden ser especificadas en formas diversas, tales como mejores salarios mínimos, servicios proporcionados a bajos precios, entre otras medidas en ciertas regiones o grupos. En realidad pueden sugerirse diversas formas de ponderar los costos y beneficios, pero creo que la sociedad en general debe, a través de los procesos democráticos, jugar un papel integral en la formulación y evaluación de proyectos, ya que de otro modo, será más fácil que los que toman las decisiones impongan sus propios juicios de valor. Para finalizar esta sección, habría que preguntarse si se puede confiar exclusivamente en criterios racionales y nociones de eficiencia para determinar lo que es aceptable colectivamente para la sociedad y si es posible evitar los juicios éticos de valor al hacer comparaciones de opciones de políticas. (Ver Apéndice 1: Teorema de Arrow). Bases financieras del ACB Flujo financiero de efectivo La metodología propiamente dicha del análisis costo beneficio, involucra la identificación, valoración y comparación de la corriente de costos y beneficios de un proyecto para determinar su viabilidad. Para efectuar el análisis financiero de un proyecto (Irwin 1978), se requiere utilizar documentos auxiliares que permitan evaluar la posición financiera del proyecto, tales como:
Podemos afirmar, que los estados financieros son el punto de partida común para la determinación de los costos y beneficios financieros de un proyecto, viniendo luego el ajuste económico pertinente, según el tipo de proyecto en cuestión. Ajustes económicos de los costos y beneficios Una vez que se obtiene el flujo de efectivo financiero, es necesario hacer algunos ajustes tanto a la corriente de costos como a la de beneficios, según sea pertinente. Estos ajustes son muy importantes y para poder efectuarlos se requiere tener una comprensión profunda del impacto económico del proyecto en la economía. La implementación de un proyecto modifica la oferta de insumos y productos disponibles en la economía antes de la existencia del mismo. La identificación de la diferencia entre la disponibilidad de insumos y productos “con” y “sin” proyecto es entonces fundamental para identificar los costos y beneficios de un proyecto. “Para la identificación de los costos y beneficios del proyecto que son pertinentes para su evaluación, es necesario definir una situación base o situación sin proyecto; la comparación de los efectos con proyecto comparado con lo que ocurriría sin proyecto, definirá los costos y beneficios pertinentes del mismo” (Fontaine 1984). El análisis económico excluye tanto de la corriente de costos como de la de beneficios todos los pagos de transferencia es decir, hechos por un sector de la economía a otro, ya que estos pagos no afectan en forma directa a los recursos del país. Como ejemplos podemos citar: Impuestos sobre la importación de maquinaria, subsidios a los campesinos por la producción de determinada cosecha, regalías pagadas dentro del país, etc. La implementación de un proyecto puede, en la mayoría de los casos producir efectos positivos o negativos en la economía, los cuales no se reflejan en los estados financieros del proyecto; dichos efectos son conocidos como externalidades y deben de ser tomados en consideración al estimar el impacto neto de un proyecto ya que involucran significantes costos y beneficios económicos. Como ejemplo de externalidades negativas, podemos mencionar la contaminación del medio ambiente que resulta del proyecto: plantas químicas, fertilizantes, metalúrgicas, etc. Como externalidades positivas o beneficios económicos, podemos citar los beneficios indirectos en la salud resultantes de una planta de tratamiento de aguas, de una vacuna, etc. Aún cuando en la práctica no es fácil medir con exactitud las externalidades, se debe de intentar su identificación, y de ser posible su cuantificación para incorporarlas al análisis económico del proyecto. Identificación de costos económicos En el caso de las empresas particulares, podemos decir que se definen como costos a todos los pagos de efectivo que son debidos al mismo proyecto. Esto incluye materiales, equipo, rentas, mano de obra, energía, impuestos, etc. En el análisis económico, los costos incluyen solamente aquellos conceptos que al ser utilizados afectan la disponibilidad de recursos al resto de la economía. Por ejemplo, las externalidades negativas deben de ser tratadas como un costo del proyecto, así mismo todos aquellos bienes y servicios que al ser utilizados en el proyecto reducen su disponibilidad para el resto de la economía. Otro ejemplo serían los recursos naturales no renovables. Identificación de beneficios económicos En el análisis financiero, cualquier ingreso adicional resultante de la operación de un proyecto es considerado como un beneficio. En el caso del análisis económico la situación es bastante más compleja; en algunos casos, pueden medirse por el incremento neto en la cantidad producida debido al proyecto; en otros casos por los ahorros en los costos que se tendrían en una situación sin el proyecto; en otros casos por la oferta de bienes y servicios que no tienen un valor monetario. Entonces, los beneficios deben de ser identificados y valorados cuidadosamente, pues su evaluación dependerá del tipo de proyecto en cuestión. Criterios de inversión Comparación de alternativas Una vez que se han identificado, cuantificado y evaluado tanto los costos como los beneficios del proyecto, es necesario hacer una comparación sistemática de estos dos flujos para poder determinar si el proyecto es eficiente desde el punto de vista económico. Desde ésta óptica un proyecto debe satisfacer al menos dos condiciones:
Existen proyectos que por su propia naturaleza son mutuamente excluyentes, es decir, si se elige a uno el otro debe ser rechazado. Entonces el papel del análisis económico es entre otros aspectos, comparar proyectos alternativos para determinar cuál es el más adecuado. Como es fácil observar, las corrientes de costos y beneficios de un proyecto ocurren a diferentes períodos de tiempo, por lo que no pueden ser comparados en forma directa, para determinar los beneficios netos del proyecto. En este caso es práctica común utilizar un sistema de “descuento” para determinar el valor presente de los costos y los beneficios. Para este efecto es necesario utilizar una tasa de descuento que se basa en el costo de oportunidad del capital. Una vez que se determina dicho valor presente de los costos y beneficios se pueden seguir varios criterios para determinar la viabilidad del proyecto como veremos más adelante. Valor del dinero a través del tiempo En un sistema capitalista de producción, es una constante el poner mayor valor a la inversión y el consumo actual comparado con el del futuro, por lo que se cobra un interés cuando se facilitan fondos monetarios a un solicitante (deudor), lo que significa en forma simple que éste deberá retribuir la cantidad recibida mas el pago de una cantidad adicional al prestamista (acreedor). Este interés puede ser fijo o variable según se estipule, pero generalmente afectará en función del tiempo en que se salde el adeudo; a mayor tiempo mayor será el interés devengado. El proceso de ponderación de los flujos de efectivo de los costos y beneficios de acuerdo al año en que ocurren se le llama comúnmente descuento y la tasa de descuento sería el porcentaje de diferencia entre el valor de una unidad monetaria en el presente y su valor al cabo de un año. A través de la aplicación de la tasa de descuento, es posible expresar todos los costos y beneficios futuros en términos de su valor presente. Normalmente, sucede el caso que todos los beneficios y costos de un proyecto no ocurren inmediatamente sino a través del tiempo, usualmente expresado en años. Carreteras, presas hidráulicas y puertos, por ejemplo, involucran costos de construcción, que en su mayoría ocurrirán en el presente inmediato; sin embargo, los costos de mantenimiento y la mayoría de los beneficios de estos proyectos serán brindados por un largo periodo de tiempo en el futuro. Para nuestro caso, nos interesa cómo podemos comparar los efectos que ocurren inmediatamente con los que ocurrirán en el futuro. Ya que por la habilidad del dinero de ganar interés, el valor de una unidad monetaria en el presente vale más que dicha unidad monetaria en el futuro necesitamos de algún método para trasladar el dinero del futuro a su valor presente equivalente. Una vez que todos los costos y beneficios están expresados en valores presentes, estarán listos para ser comparados entre sí. Interés compuesto De todas las técnicas usadas en finanzas la de mayor aplicación e importancia es la del interés compuesto. Este concepto es vital para la comprensión de las técnicas financieras del ACB. Iniciaremos, en la siguiente sección, con la obtención de la fórmula básica para calcular el valor del dinero a través del tiempo. Consideremos que vamos a invertir una cantidad de dinero (PV), durante un período de tiempo (n), digamos en el banco, el cual nos va a producir una nueva cantidad (FV) al finalizar el período de inversión, debido a la tasa de interés bancario (r), considerando que al final de cada año podemos re-invertir el capital más el interés obtenido de cada año. Valor presente y valor futuro Basados en la explicación anterior, si n=1, es decir, el primer año, se obtiene: FV=PV(1+r) esto es, al finalizar el primer año tendremos el principal (PV) más el interés (PV x r) Supongamos ahora que reinvertimos el principal y el interés, a un segundo año, esto es, n=2, tendremos: FV=PV(1+r)(1+r)=PV(1+r)2 Al tercer año, n=3, reinvertiendo este resultado a la misma tasa de interés: FV=PV(1+r)(1+r)(1+r)=PV(1+r)3 Así sucesivamente, llegamos a la obtención de la fórmula para el cálculo del Valor Futuro (FV), de un monto de dinero (PV) que se invierte a una tasa de interés fija (r), durante un periodo de tiempo (n): FV=PV(1+r)n A partir de esta fórmula se puede calcular el Valor Presente (PV), si se conoce su valor en el futuro (FV): Conociendo las otras variables, también podemos obtener la tasa de interés (r): Costo de oportunidad del capital La selección de una tasa de descuento adecuada, tiene una gran significación en la determinación de la viabilidad económica de un proyecto. En particular, para el sector público, la tasa de descuento debe representar el costo de oportunidad del capital para la economía, en la misma forma en que para el sector privado debe representar el costo del capital en el mercado. Mientras que la determinación de la tasa de descuento es relativamente simple en el sector privado, en el sector público es muy difícil determinar en forma correcta o adecuada el costo real del capital para la economía del país. Existe un gran debate académico sobre este tema y por lo tanto se han hecho varias propuestas para determinar el costo del capital. En una economía de mercado, es decir, determinada por las fuerzas de la oferta y la demanda, es posible utilizar la tasa de interés del mercado como el costo de oportunidad del capital; sin embargo, en la práctica existen muchos factores que alteran los mecanismos del mercado. Por el lado de la oferta, la banca se orienta mucho al servicio del sector organizado de la economía, y además, en la mayoría de los países el sistema bancario pertenece o es controlado por el gobierno; por lo tanto, la tasa de interés es fijada por el mismo y no representa un parámetro económico real. Si consideramos por el lado de la demanda, lo cual es necesario si se quiere determinar el costo real del capital, la tasa de retorno es determinada por las utilidades que los inversionistas pueden obtener con los fondos prestados. En términos ideales, si no existieran los impuestos, la inflación y restricciones sobre las tasas de interés, se tendría una tasa de equilibrio igual para la oferta y la demanda de fondos monetarios. Sin embargo dada la existencia de dichos factores, existe una diferencia substancial entre el retorno real de las inversiones y la tasa de interés que pagan los bancos. En general, la mayoría de las instituciones internacionales han adoptado del 10 al 12% como tasas de descuento. Esto significa que los proyectos con tasas de retorno menores al 10%, no son financiados comúnmente, excepto que se tengan beneficios que no se midan en términos monetarios (Little y Mirrlees 1974). Podemos entonces decir que son las instituciones internacionales de crédito las que determinan en gran medida si un proyecto es factible o no. Viabilidad económica de un proyecto Etapas en el ciclo de los proyectos Los proyectos pueden ser considerados parte del plan de desarrollo de un país, por lo tanto, el éxito en el logro de los objetivos nacionales dependerá en gran medida del cuidado que se tenga con los aspectos financieros y económicos y la eficiencia en su implementación. Dada la importancia de los proyectos en el desarrollo de un país, se debe hacer una cuidadosa evaluación de los mismos, considerar su contribución al producto nacional y su adecuación al presupuesto de desarrollo, entre otros aspectos. Se debe entonces buscar maximizar el impacto en el desarrollo del sector público, estimando la contribución neta de los proyectos individuales al bienestar del país. Para este fin, los proyectos deberán estar relacionados a los objetivos macro económicos nacionales, satisfacer adecuadamente la demanda de bienes y servicios y además ser la opción más económica entre las disponibles. Las etapas de un proyecto están interrelacionadas y siguen una secuencia lógica; el éxito de un proyecto dependerá en gran medida en la adecuada ejecución de las mismas. Aunque con algunas variantes, según los diversos autores, generalmente podemos distinguir las siguientes cuatro etapas: a) identificación En esencia, se debe considerar que la prioridad mayor es el uso adecuado de los recursos con que cuenta un país para alcanzar los objetivos del desarrollo. Esto implica que se tendrán que poner en consideración las distintas alternativas para alcanzar dichos objetivos. Dado el impacto de esta etapa inicial en el resultado final, es importante la participación efectiva en la misma de la mayor parte de las instancias responsables en la implementación del proyecto. Se debe buscar el consenso en cuanto a los objetivos y estrategias de todos los interesados en el proyecto. Otro aspecto relevante en esta fase del proyecto es la determinación del tamaño del mismo, haciendo una evaluación lo más realista posible de la demanda futura de los bienes y servicios producidos por el proyecto. Para este fin se pueden utilizar distintos métodos, pero el más comúnmente empleado es el análisis de correlación de series de tiempo, empleando datos históricos que indiquen las variaciones de la demanda en función de la población, el precio, el producto nacional, entre otros parámetros. b) factibilidad El propósito de esta fase consiste en establecer la factibilidad o justificación del proyecto, tanto en su totalidad como en cada una de sus partes o dimensiones: técnica, financiera y económica. En esta etapa, se requiere del trabajo en colaboración de los diversos especialistas involucrados en el proceso. Al finalizar dicha etapa, podrá determinarse si un proyecto procede o no. Es pues responsabilidad de los involucrados en el estudio de factibilidad el proporcionar la información mas completa y adecuada posible para quien es responsable de formular la decisión final de si el proyecto se llevará a efecto. Es importante señalar que no se trata sólo de determinar si un proyecto es rentable o no, sino de presentar la mejor alternativa disponible, que maximize el bienestar nacional. Esto implica utilizar precios económicos para todos los costos y beneficios involucrados en el proyecto, es decir hacer un análisis costo beneficio social. Otra importante función del estudio de factibilidad es la de anticipar los problemas que puedan presentarse en la implementación del proyecto. c) implementación En teoría, si las etapas preparatorias de un proyecto se llevaron a efecto adecuadamente, la implementación del mismo no presentará mayores problemas. Sin embargo, en la práctica, la implementación de un proyecto rara vez ocurre de acuerdo a lo planeado, por lo que es importante el tener la flexibilidad necesaria para hacer los ajustes pertinentes. Uno de los problemas más comunes en la implementación de un proyecto es la falta de coordinación entre las distintas agencias responsables de los distintos aspectos o componentes involucrados en el mismo. Por ello, es necesario delimitar las responsabilidades de cada participante y a la vez propiciar la cooperación requerida para minimizar las demoras o “cuellos de botella”. Sin embargo, la carencia de una buena administración y de los conocimientos técnicos es en definitiva el factor crítico en la implementación de proyectos en muchos de los países en desarrollo. Este problema no tiene una solución fácil o inmediata, ya que involucra entrenamiento y educación por lo que es responsabilidad de todos el buscar soluciones, en particular de los que hemos tenido la oportunidad de recibir una educación o entrenamiento especializado. d) evaluación Una vez que un proyecto ha sido implementado, es conveniente evaluar el impacto, haciendo una comparación de los resultados obtenidos con los objetivos que se fijaron para el mismo. Esta evaluación es importante básicamente por que nos permite adquirir experiencias que podrán ser tomadas en cuenta en proyectos posteriores y por otra parte, deslindar responsabilidades de los administradores del proyecto. Criterios para determinar la viabilidad económica de un proyecto Existen varios criterios que pueden ser utilizados por los analistas económicos para determinar la eficiencia de un proyecto y su viabilidad económica. A continuación se describen los métodos más comunes: a) Valor Presente Neto (NPV) Uno de los métodos utilizados para determinar la rentabilidad de un proyecto, es el llamado Valor Presente Neto (NPV), el cual toma en cuenta el valor del dinero a través del tiempo. En forma simple podemos decir que consiste en encontrar el valor presente de los flujos netos de efectivo (NCF) esperados de una inversión, descontando a una tasa de interés apropiada y, restarle el costo inicial del proyecto. Expresado matemáticamente, sería: donde: k: es la tasa de descuento apropiada o el costo de capital del proyecto, que depende del riesgo del proyecto, el nivel de la tasa de interés en la economía y otros factores. C: es el costo inicial del proyecto o inversión inicial. N: es el tiempo de vida esperada del proyecto La forma condensada de la anterior fórmula sería: Si el NPV es positivo, el proyecto debería ser considerado viable; si es negativo, debe ser rechazado. Si dos o más proyectos son excluyentes entre sí, el que tenga el mayor NPV debe ser seleccionado. b) Tasa Interna de Retorno (IRR) La Tasa Interna de Retorno (IRR) se define como la tasa de descuento (r) que iguala el valor presente (PV) de un flujo de efectivo futuro (NCF) esperado, con el costo inicial del proyecto (C). La ecuación para calcular esta tasa, es: En este caso, conocemos el valor del costo inicial del proyecto (C) y además los valores de los flujos netos de efectivo (NCF), pero desconocemos el valor de la tasa de descuento (r). Algún valor de (r) causará que la suma de los NCF’s iguale el costo inicial del proyecto, haciendo que la ecuación sea igual a cero: este valor de (r) es, por definición, la Tasa Interna de Retorno (IRR). (Es importante notar que la fórmula para calcular IRR, es simplemente la fórmula para NPV, resuelta para la tasa de descuento particular que hace el NPV igual a cero). Existen varios métodos prácticos para obtener la IRR, siendo los más usuales: por interpolación a través de tablas (aplicable con flujos de efectivo constantes); por ensayo/error (tanteos); solución gráfica; y los métodos computacionales. El criterio de decisión para considerar viable un proyecto es que la IRR exceda al costo de oportunidad del capital en el sector privado. c) Relación costo-beneficio Es un criterio común y simple de expresar la rentabilidad de un programa, en función del valor presente neto de los beneficios (NPVB) al valor presente neto de los costos (NPVC), ya sea como una razón o como una diferencia. En el primer caso, la relación debe ser mayor que 1, para cumplir el criterio de viabilidad. En el segundo caso, la relación debe ser mayor que 0 (cero), para cumplir el criterio de viabilidad. Estas técnicas de análisis financiero deben ser manejadas comparándose dos o más opciones de inversión o programas, e indicándose cuál arroja los mejores resultados globales de acuerdo con los criterios financieros descritos de rentabilidad económica. (Apéndice 2: Ejemplo numérico). Análisis de sensibilidad y riesgo Los métodos mencionados anteriormente para determinar la eficiencia y viabilidad económica de un proyecto son estimados utilizándose los valores más probables de los parámetros clave en las corrientes de costos y beneficios de un proyecto. Sin embargo, estos valores pueden cambiar a través de la vida del proyecto, por motivos que pueden ser difíciles de predecir en el momento de la evaluación. Por ejemplo, las cantidades y los valores de los insumos y productos del proyecto pueden llegar a diferir considerablemente de lo estimado en la evaluación. Puesto que sería sumamente complicado determinar la viabilidad del proyecto para una combinación de valores de costos y beneficios, lo que se hace es un análisis de sensibilidad para probar los efectos de posibles cambios en los principales parámetros del proyecto. El análisis de sensibilidad y riesgo también es importante para determinar los factores de riesgo relacionados al proyecto, aunque estos varían ampliamente de acuerdo a la naturaleza del proyecto. Aún cuando los riesgos varían de un proyecto a otro, se deben discutir aquellos que tienen mayores consecuencias económicas. El análisis de sensibilidad permite identificar los riesgos más considerables. Fundamentalmente, el análisis de sensibilidad consiste en los siguientes pasos:
Conclusiones Si no existe alguna forma “objetiva” de llevar a efecto una evaluación económica de las inversiones en el sector público, un método que refleje las verdaderas preferencias de la sociedad, entonces los resultados de dicha evaluación no pueden ser normativos del proceso de toma de decisiones. El ACB así como otras metodologías de evaluación pueden ser, en efecto, utilizadas para la evaluación de proyectos del sector público, solamente en el caso de que los efectos de dichos proyectos hayan sido previamente identificados. Son por tanto técnicas para la identificación, medición y estimación de los principales impactos de un proyecto, que hacen posible una comparación entre los diferentes proyectos posibles y en este sentido son una opción “racional”. La racionalización de las actividades del sector público es en la actualidad una necesidad mayor que en el pasado. Principalmente, debido a la compleja naturaleza de los proyectos y programas y la cantidad de recursos financieros controlados por el estado, se incrementa enormemente el riesgo de inconsistencias entre las acciones tomadas y el uso inadecuado de los recursos disponibles. Se hace entonces necesaria la adopción de técnicas para la toma de decisiones, implementación y monitoreo de las acciones públicas sobre un criterio de eficiencia, entre las que el ACB destaca por poner en práctica la regla de eficiencia distributiva. Podemos afirmar que el ACB es un sistema de información relevante de gran importancia, si bien no decisivo y a pesar de las muchas críticas en relación a sus limitaciones sobre las que ya hemos comentado en este trabajo, su uso ha sido bastante común sobre todo en las últimas décadas, como un instrumento oficial en la evaluación de proyectos de inversión. El ACB tiene también la ventaja de disminuir la distribución ineficiente de información entre los diferentes grupos involucrados en el proceso de toma de decisiones, en lo referente a la eficiencia distributiva; sin embargo, es imposible eliminar la presencia de intereses particulares o de grupo, aunque es posible reducir sus efectos. Como hemos visto, existen varios supuestos que se deben hacer cuando se efectúa un ACB, pero en algunos casos son considerados por los economistas como aspectos meramente técnicos que constituyen parte esencial del cálculo libre de juicios de valor que pretende hacer al sector público más eficiente. En todo caso no debemos de perder de vista que el ACB tiene como propósito asegurar que el valor de los beneficios proporcionados por un proyecto sea mayor que el valor de las cosas que se deban sacrificar por el mismo, de acuerdo a la forma en que las personas afectadas lo valoren, aunque esto conlleve juicios de valor. Aun en el caso de que se quiera adoptar un criterio de eficiencia “puro”, su implementación requerirá de hecho asumir ciertos juicios de valor. Lo que sería recomendable en todo caso es hacer explícitos los juicios de valor requeridos para la estimación de los impactos del proyecto.
APÉNDICES 1) Teorema de imposibilidad de Arrow El teorema de Arrow (1963) establece básicamente que las preferencias individuales no pueden ser agregadas de tal forma que pueda obtenerse un ordenamiento social de alternativas consistente, sin afectar principios que parecen “razonables”. Esto lo demuestra como sigue:
A esta condición se le conoce la Asociación no-negativa entre el nivel individual y el nivel social. Esto es en esencia una expresión del juicio de valor básico que las preferencias individuales deben contar.
El teorema de Arrow establece entonces que no puede existir un orden social que prefiera simultáneamente las cinco condiciones anteriores. 2) Desarrollo de un ejemplo numérico En este ejemplo numérico, se utilizan las técnicas del ACB manejándose de manera comparada cuatro opciones de inversión o proyectos, y se indican cuál arroja los mejores resultados globales de acuerdo con los criterios financieros de rentabilidad económica ya descritos. Estos cálculos fueron realizados en una hoja de cálculo computarizada, lo que facilita las operaciones matemáticas y una gran flexibilidad de manejo, permitiendo fácilmente obtener los resultados y jugar con las variables para hacer el análisis de sensibilidad. Consideremos un proceso de producción cualquiera, donde se tiene el siguiente flujo de costos y beneficios para cuatro proyectos, A, B, C, y D durante un periodo de 10 años. Se considera una tasa de descuento (r) semejante a la del sector privado de 14%, la cual se considera igual para todos los cálculos, por lo que, r=k. Comparación integral de los cuatro proyectos alternativos de producción: * Alejo Villarreal C., MPA, es un investigador en la Universidad Estatal de Nuevo México (New Mexico State University) en Las Cruces, New México, y candidato para el doctorado (Ph.D.) en administración educativa en la misma institución.
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