INTRODUCCION

América Latina presenta un modelo definido de educación para el trabajo que tiene ya una prolongada existencia y un sólido asentamiento institucional. Este modelo se basa en la educación técnica postprimaria y la formación profesional parasistemática impartida en instituciones de formación profesional.

Originalmente, la educación técnica, que generalmente parte de la educación secundaria dependiente del Ministerio de Educación, fue pensada como una rama de la educación media formal dirigida a los estudiantes que accedían a ese nivel provenientes de los estratos populares, y destinada a formar técnicos medios para la industria con una orientación predominantemente terminal.

La formación profesional, en cambio, se definía como paraformal, estructurada en centros de capacitación que brindaban cursos de menor duración no encadenados con el sistema educativo formal. Se dirigía a formar obreros calificados, teniendo como destinatarios trabajadores que ya se desempeñaban en empresas, o adolescentes, en ambos casos con niveles educativos bajos. Las instituciones nacionales de formación profesional, con un grado alto de autonomía, eran responsables de la organización de estos cursos de aprendizaje.

El objetivo en el caso de la educación técnica era crear una rama de la educación media que desviara el incremento de matrícula de la educación secundaria académica evitando así la congestión de la demanda social por carreras universitarias tradicionales y al mismo tiempo formar recursos humanos para la industria naciente.

En el caso de la formación profesional se buscaba brindar capacitación a los recién llegados al empleo urbano, fundamentalmente industrial y en la construcción, en muchos casos provenientes de orígenes rurales y con bajos niveles educativos.

Con el transcurso del tiempo esos fines institucionales se fueron modificando, las escuelas técnicas de mejor calidad vieron altos porcentajes de sus egresados ingresar en la educación superior, y los cursos de formación profesional tendieron a especializarse brindando mayores calificaciones a trabajadores urbanos ya empleados.

El origen de las escuelas técnicas es variado y tiene especificidades tanto nacionales como de diferentes instituciones del interior de cada país. En general, éstas provienen de la evolución a través del tiempo de las antiguas escuelas de artes y oficios dirigidas a formar obreros calificados y artesanos. Al prolongarse la escolaridad fueron incorporando materias de formación general y científico-tecnológicas, hasta integrar un currículum en el que coexisten la enseñanza de aula (educación general y científico-tecnológica), de laboratorio (educación científico-tecnológica) y de taller (tecnología y habilidades manuales). La importancia relativa de estos tres aspectos varía por países e instituciones.

Dos características más presenta la mayoría de la educación técnica de la región, una es su encadenamiento con la educación formal debido a su condición de educación post-primaria y en muchos casos pre-universitaria; la otra es que se imparte en escuelas separadas especializadas de varios años de duración, con una coordinación específica a nivel nacional o estadual, generalmente del Ministerio de Educación. Si bien en algunos países de la región se han hecho intentos de educación técnica terminal y también existen iniciativas de escuelas comprensivas que integran en un mismo local la educación académica y la vocacional, las características señaladas anteriormente son las que se presentan con mayor frecuencia.

Las instituciones de formación profesional tienen una tradición que se remonta al medio siglo en las más antiguas (como por ejemplo, el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial, SENAI y el Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial, SENAC), están sólidamente establecidas en muchos países de América Latina, y tienen un organismo técnico de coordinación reconocido en la región que brinda asistencia técnica de primer nivel, CINTERFOR-OIT (CINTERFOR-OIT 1990).

Estas instituciones tienen una metodología específica basada en el análisis ocupacional y las series metódicas que permiten planificar la capacitación para familias de ocupaciones. Este proceso de análisis ocupacional se puede resumir en una serie de pasos: 1) diagnóstico del mercado de trabajo, cuantitativo y cualitativo, a fin de conocer la demanda de las diferentes áreas y el tipo de mano de obra requerida; 2) análisis ocupacional, donde se examina un área o familia ocupacional (la lista de ocupaciones de la familia es establecida a posteriori, con base en el análisis de los puestos de trabajo encontrados en la realidad de las empresas); 3) definición de perfiles ocupacionales, fundamentada en los insumos extraídos del análisis ocupacional que deben corresponder a los demandados por el mercado de trabajo, y ser verificados periódicamente para adaptarse al cambio tecnológico; 4) modulación ocupacional que identifica las ocupaciones de un sector del mercado de trabajo mediante bloques de tareas, operaciones y conocimientos necesarios para ellas; y 5) itinerario de formación profesional, que es la representación gráfica de las ocupaciones en un segmento del mercado de trabajo ubicadas en función de su nivel de complejidad en términos de aprendizaje, de la más simple a la más compleja, para la calificación ocupacional por etapas (Leitune Kalil 1983). Este proceso fundamenta la creación y mantenimiento de los diversos cursos de capacitación.

La extensión e importancia relativa de ambos subsistemas, el de educación técnica y el de formación profesional, varía de país en país. Lo mismo sucede con la coordinación e interdependencia entre ellos. Es conveniente, entonces, describir cuál es la situación en los países del MERCOSUR.

En la Argentina, la escuelas técnicas actuales provienen de tres fuentes principales, las escuelas industriales fundadas a fin del siglo anterior (1899) con el doble propósito de formar técnicos medios y preparar futuros estudiantes de ingeniería, las escuelas de artes y oficios (1909) que fueron paulatinamente incorporándose a la educación técnica, y las escuelas de la Comisión Nacional de Orientación y Aprendizaje creadas bajo la dirección del Ministerio de Trabajo en la década del 40 y que se unificaron con las demás escuelas técnicas a fin de la década del 50. Con la creación del Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET) en 1959, se cristaliza un modelo de escuela técnica que tuvo difusión en toda la región, las Escuelas Nacionales de Educación Técnica. Estas escuelas articulan materias científico-tecnológicas, laboratorio y taller, el ciclo tiene una duración de seis años (uno más que el resto de la secundaria), y cuando lo finalizan los egresados obtienen certificación como técnicos medios y título secundario que habilita para acceder a la enseñanza superior. Además de las ENETS, existen en la Argentina un número importante de escuelas técnicas dependientes de los gobiernos provinciales.

En su conjunto, la educación técnica argentina tiene una participación significativa en el conjunto de la matrícula de la educación media (alrededor de la quinta parte de los estudiantes). Entre los varones que cursan la educación secundaria un tercio se orientan hacia esta modalidad (Gallart 1990).

La formación profesional, en cambio, tiene en la Argentina una cobertura menor, alrededor de 40.000 alumnos en el sistema nacional en 1990, mientras que los alumnos de las escuelas técnicas federales eran a esa misma fecha 264.415 (cuadro 1), a los que se deben agregar los de las escuelas técnicas provinciales y privadas, en el año 1988¹ los tres tipos de escuelas técnicas totalizaban en el país 429.526 alumnos.



Si bien existe un incremento constante de la formación profesional, y la educación técnica está en un período de transición por la transferencia de las ENETS a la jurisdicción provincial, el modelo argentino de educación para el trabajo sigue manteniendo el predominio de la educación técnica formal sobre la no formal. Algunos datos que cubren sólo la matrícula de las escuelas del CONET en el año 1990 corroboran el crecimiento e importancia relativa de ambos subsistemas (cuadro 1).

La formación profesional en la Argentina es fundamentalmente formación de adultos (alrededor de tres cuartas partes de los matriculados lo son) (cuadro 2). El largo proceso de desindustrialización y de restricciones en el presupuesto educativo estatal (que cubre aproximadamente el 90% de los alumnos de escuelas técnicas) ha conspirado contra la actualización educativa y tecnológica de la educación técnica argentina.²

En el Uruguay existe una institución educativa formal, postprimaria, de larga trayectoria, que ofrece un ciclo básico, bachillerato técnico, educación profesional y formación profesional específica, se trata de la ex-Universidad del Trabajo (UTU), llamada actualmente Consejo de Capacitación Técnico Profesional.

También en el caso uruguayo predomina la educación formal sobre la formación profesional no formal. Una muestra de ello es que en total en la ex-UTU se inscribían en 1990, 61.780 personas, mientras que en el total de la enseñanza secundaria se habían registrado en esa fecha 221.619 alumnos (República Oriental del Uruguay, Ministerio de Educación y Cultura 1991).

La formación de la ex-UTU, no es valorada positivamente por las empresas. En el caso de los obreros calificados se cuestiona su falta de práctica y de experiencia de trabajo en equipos, y se privilegia la experiencia laboral de los postulantes sobre ese tipo de credenciales. Con respecto a los niveles intermedios de calificación, un estudio reciente señala: “En el caso de los técnicos, existen más chances de incorporarse careciendo de ella —formación específica— porque aquí pesan los profesionales universitarios recién recibidos, que muy frecuentemente, son ‘acoplados’ a técnicos con larga experiencia en la firma para asegurar una formación tutorial. De cualquier manera, tanto para mandos medios como para técnicos, en casi dos tercios de los casos les fue requerido para ingresar de una experiencia laboral” (Rama y Silveira 1991).

Si bien existen en Uruguay experiencias puntuales muy valiosas de capacitación laboral para jóvenes de sectores populares y marginados como la del Centro de Capacitación y Producción (CECAP) del Ministerio de Educación, y las organizadas por ONG, como es el caso de Foro Juvenil, su alcance no es muy extenso ni están organizadas en un subsistema como en otros países de América Latina.

Estos dos casos, el de Argentina y el de Uruguay son ejemplos de países donde la formación para el trabajo ha estado a cargo de organismos del Ministerio de Educación, con una fuerte carga de la tradición educativa formal, en ambos se presentan dificultades en la articulación con el sector productivo, agravadas por la falta de incentivos desde el mercado laboral en la última década.

En el Paraguay, la educación técnica tuvo un importante desarrollo a partir de la década del setenta, a través de diversos convenios de cooperación internacional con el BID, el Banco Mundial y la OEA que aportaron equipamiento moderno y asistencia técnica. Luego de terminar la primaria y un ciclo básico secundario, los estudiantes pueden elegir entre el bachillerato humanístico, técnico o comercial, todos ellos de tres años de duración. En datos de 1988, excluyendo las escuelas agropecuarias, sobre un total de 58.644 alumnos inscriptos en el bachillerato, sólo el 3% lo estaban en el bachillerato técnico,  el 14% en el comercial y la abrumadora mayoría (83%) en el bachillerato humanístico.

El bachillerato técnico cubre las ramas de construcciones civiles, química industrial, mecánica, electrónica y electro-mecánica. Si se agregan las diez escuelas agropecuarias y el Instituto Paraguayo de Telecomunicaciones (electrónica) no considerados en los datos anteriores se suman 743 alumnos secundarios más.

Además de la formación del bachillerato técnico, se imparte formación profesional en la etapa del ciclo básico y post-ciclo básico, y programas de capacitación laboral para las personas de bajo nivel educativo ofrecidos por el Departamento de Alfabetización y Educación de Adultos. Existen también programas de capacitación dentro de la modalidad del Sistema Dual.

El SNPP, la institución oficial de formación profesional de adultos dependiente del Ministerio de Trabajo, también imparte cursos de capacitación, aunque tiene una representación minoritaria, ya que de los 42.548 matriculados en la enseñanza media con formación profesional a nivel del ciclo básico en 1989, sólo fueron 7.852 los matriculados en el SNPP. Cabe señalar que dentro de esa matrícula global, 20.942 corresponden a institutos profesionales post-primarios (Paraguay, Ministerio de Educación y Culto 1991).

La situación señalada muestra la escasa cobertura del nivel medio del sistema educativo formal en el Paraguay y dentro de ella la escasa participación de la educación industrial, situación que lo diferencia claramente de Uruguay y Argentina. La formación profesional por otro lado tiene una cobertura mucho mayor en relación con la población del país de lo que sucede en los casos anteriores.

Brasil es el país que muestra la más desarrollada y compleja organización de la educación para el trabajo. Tanto la educación técnica como la formación profesional tienen una larga trayectoria y una fuerte inserción institucional. A diferencia de Argentina y Uruguay, la formación profesional tiene una cobertura relativa mucho mayor que la educación técnica organizada a nivel nacional. Tanto en la educación técnica como en la formación profesional, la formación para el trabajo está mucho más actualizada que en los demás países de la subregión, y su relación con el sistema productivo es más fluida.

Sin embargo, en el caso de la enseñanza formal, cabe señalar que la cobertura de la enseñanza técnica de calidad en relación al grupo de edad e inclusive a la matrícula de la educación secundaria, es muy baja.

Se puede plantear la hipótesis que en el caso brasileño, la educación técnica y la formación profesional han seguido al desarrollo del sistema productivo, y su real demanda de técnicos medios y trabajadores calificados, lo que permite un ajuste mejor, pero no contempla a la enorme mayoría de la población que no recibe ni educación general de calidad, ni formación específica para el trabajo.

En el Brasil las escuelas de artes y oficios creadas en 1909, fueron evolucionando hasta convertirse en Escuelas Técnicas Federales, que brindan una enseñanza tecnológica de alto nivel, y algunas se han transformado en centros tecnológicos que ofrecen educación terciaria. Además de las escuelas técnicas federales, existen en el Brasil escuelas secundarias técnicas dependientes del SENAI, y también escuelas profesionalizantes de nivel medio dependientes de los gobiernos estaduales, aunque estas últimas con un nivel de calidad y recursos inferiores a las anteriores.

Los principales subsistemas nacionales son las escuelas técnicas federales y del SENAI para la educación técnica y el SENAI y el SENAC para la formación profesional, ellos merecen especial atención.

Las escuelas federales constituyen una red compuesta por 19 unidades distribuidas por todo el país dependientes de la Secretaría de Educación Tecnológica de Brasilia, la mayoría localizadas en las capitales de los estados. Están focalizadas en la preparación de técnicos para la industria, aunque algunas forman minoritariamente técnicos para el sector de servicios. Atienden a aproximadamente 67.000 jóvenes de 14 a 18 años, tienen un currículum de formación general, científico-tecnológica, y específica profesional. El aprendizaje se desarrolla en la alternancia característica de la educación técnica entre aula, laboratorio y taller, y los estudiantes realizan estadías en empresas antes de egresar.

Los Centros Federales de Educación Tecnológica (solamente 4) representan una extensión vertical de las escuelas técnicas, con una educación de post-grado de tecnólogos e ingenieros industriales, así como de profesores de educación técnica, estas instituciones tienen una importante capacidad instalada y están en condiciones de prestar servicios a las empresas y realizar investigación tecnológica. Agrupan aproximadamente 15.000 estudiantes secundarios y 3.000 a nivel superior. Existe una fuerte demanda social por las plazas en las escuelas técnicas federales, de cada nueve postulantes sólo ingresa uno por un arduo sistema de selección.

La educación técnica de nivel medio para el sector primario es provista por 37 escuelas técnicas federales, con el modelo de escuela-hacienda que dan el título de técnico agropecuario, atiende aproximadamente 13.400 alumnos.

En término medio, para el año 1990, los presupuestos promedio de las escuelas agrotécnicas federales, las escuelas técnicas federales y los centros de educación tecnológica fueron 1.76, 11.82 y 21 millones de dólares respectivamente.³

Los otros dos grandes subsistemas son el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) y el Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial (SENAC). Tienen características únicas en América Latina, por su larga existencia institucional y por el hecho de haber sido administradas continuadamente desde su creación por el sector privado a través de sus confederaciones empresarias, si bien su financiación proviene, como en otros muchos casos de instituciones de formación profesional, de un impuesto al salario.

El SENAI en su fundación empleó un modelo extraído del Sistema Dual alemán, y en particular del sistema de aprendizaje remunerado establecido en los ferrocarriles de San Pablo desde 1930. Se basó entonces en la creación de escuelas que capacitaban a trabajadores de diversos sectores económicos desarrollando por primera vez en el continente el método profisiográfico de análisis ocupacional presentado más arriba. A través de los años, los cursos se fueron complejizando y la organización se volvió más abarcativa. Luego de los comienzos dedicados fundamentalmente al aprendizaje y a la calificación de trabajadores, a partir de los años 50 y 60 se instalaron cursos técnicos secundarios formales y de capacitación de trabajadores técnicos, que se encuentran entre los más actualizados y de mejor calidad de la región. Los cursos de aprendices dan actualmente credenciales de escolaridad básica, de esta manera la enseñanza del SENAI hoy en día no es sólo una formación profesional parasistemática sino que cubre un amplio espectro educativo desde cursos no formales hasta primaria y secundaria técnica. Brinda también asistencia tecnológica a las empresas, fundamentalmente en la realización de ensayos y análisis de laboratorio, asistencia técnica, investigación aplicada y asesoramiento tecnológico. No sólo realiza servicios y transferencia sino también investigación y desarrollo.

En términos de matrícula, la inmensa mayoría de la matrícula propia del SENAI se encuentra en la formación profesional (516.000 en 1989), ésta comprende el aprendizaje, calificación y entrenamiento por demanda de las empresas, en unidades fijas o movibles, además recibieron en ese año los servicios del SENAI otras 565.612 personas por acción indirecta correspondiente a acuerdos con empresas (cuadro 3). Las escuelas técnicas sólo registraron 4.886 matrículas, y graduaron 1.291 técnicos en ese mismo año. Tiene una variedad de unidades de operación entre las que se destacan los 230 Centros de Formación Profesional (CFP), 21 Escuelas Técnicas (ET) y 127 Centros de entrenamiento (CT), existen también 268 unidades móviles. En 1989, el SENAI tenía 770 unidades de atención distribuidas en todo el país. El SENAI está organizado nacionalmente pero con un alto grado de autonomía de los Departamentos Regionales, entre los que se destaca el de San Pablo, el que en 1989 registraba una matrícula total de 433.728 personas, comprendiendo acción directa e indirecta. Dentro de las actividades del SENAI tiene gran importancia la capacitación y perfeccionamiento de sus instructores en sus dos vertientes tecnológica y didáctico-pedagógica, la actualización en nuevas tecnologías, equipamientos y procedimientos cubren casi la mitad de dichas actividades.⁴



El SENAC fue creado en 1946 para brindar formación profesional para el sector comercio y servicios. Se le encomendó a la Confederación Nacional de Comercio la organización y administración de escuelas de aprendizaje comercial en el territorio brasileño. Ya existían antecedentes en la educación formal de formación para el sector terciario de la economía, pero habiéndose detectado lagunas tanto en los conocimientos básicos como en la capacitación específica y en general excesivo énfasis en los aspectos académicos, se resolvió instaurar la formación profesional, que paulatinamente cubrió una variedad de áreas como salud, turismo e informática entre otras. Los servicios ofrecidos se organizaron en relación a tres tipos de clientela: actividades destinadas a individuos correspondientes a los programas de iniciación, calificación, perfeccionamiento, especialización y actualización profesional; actividades dirigidas a las empresas que incluían capacitación específica y programas de desarrollo empresarial, y actividades encaradas hacia la comunidad tales como programas socioculturales que pongan en valor las actividades comerciales y de servicios en el contexto regional. En los años ochenta, el presupuesto del SENAC se vio reducido debido a la recesión, lo que obligó a la institución a una reprogramación de sus actividades. Se introdujo la informática tanto en la organización interna como en los cursos (SENAC 1990), y se incorporaron nuevos cursos de nivel terciario como los de hotelería.

Hoy en día, el SENAC cuenta con una red física de más de 120 centros y mini-centros de formación profesional con salas para las prácticas, de oficina modelo, laboratorio de óptica, de lenguas, salas de informática, peluquería, etc. Utilizan también unidades móviles y educación a distancia. Han desarrollado empresas pedagógicas, en las cuales la práctica laboral de los alumnos se desenvuelve en situación de prestación de servicios al público, como ejemplos, hoteles-escuela, restaurantes-escuela y salones de belleza-escuela. La matrícula total del SENAC en 1989 fue de 1.239.572 alumnos, 23,7% eran aprendices menores, y el 89,5% de los matriculados terminaron los cursos. Los instructores son profesionales que dominan su área de actuación, han alcanzado diversos niveles de educación formal según el tipo de formación a impartir, desde superior para gerencia, hasta primaria para cocina o manicuría se instrumentan para ellos programas de formación y actualización.

Todos los países del MERCOSUR tienen, por lo tanto, sistemas de educación técnica formal, sólidamente enraizados, que brindan capacitación técnica de nivel medio y en general habilitan para seguir estudios universitarios. Difieren en su participación en la matrícula secundaria y en su organización.

La formación profesional muestra diferencias más marcadas, Brasil es el que está a la cabeza del desarrollo de esta modalidad educativa en la región, en los otros países en cambio, su desarrollo es muy rudimentario.

La explicación de estas diferencias institucionales y de cobertura de la formación profesional con respecto a la educación técnica formal se suele atribuir al distinto desarrollo de los sistemas educativos y productivos en los países.

En el caso de Argentina y Uruguay hubo un crecimiento temprano de la cobertura del sistema educativo formal que permitió contar con una población escolarizada cuando comenzó el proceso de industrialización, que fue lento y temprano. La fórmula que se dio privilegió una base educativa formal y una formación en el trabajo o en aprendizaje no estructurado en empresas particulares. En el caso brasileño, la cobertura del sistema educativo recién se amplió en los años sesenta, al mismo tiempo de la gran expansión industrial, lo que hizo que la industria se encontrara con la necesidad de entrenar una fuerza de trabajo con bajos niveles educativos que ingresaba en una industria nueva, y por ende moderna (Edfelt 1975). Los propios industriales apoyaron y expandieron la formación profesional que ya había sido creada con una fuerte dependencia del sector industrial. En la Argentina y el Uruguay, en cambio, el acceso a la educación primaria hizo que muy tempranamente hubiera una fuerte demanda social por educación secundaria, tanto que en 1970 la Argentina tenía la tasa bruta de escolarización secundaria que tiene Brasil hoy en día. La existencia en el caso argentino, de un importante sector industrial presuntamente demandante de técnicos medios, y el hecho de permitir la escuela técnica la continuación de estudios superiores canalizó hacia ésta la matrícula de los alumnos de sectores medios bajos y obreros, ya que éstos querían tener al fin de la secundaria una habilitación laboral a la par de la posibilidad de continuar estudios terciarios.

Hoy en día, los sistemas de formación para el trabajo tal como están organizados en América Latina en general y en los países del MERCOSUR en particular son objeto de serias críticas. Una primera crítica se refiere al paralelismo entre la formación profesional y la educación técnica y la falta de complementariedad entre ambas.

En la medida que en las últimas décadas se amplió la cobertura del sistema educativo, ampliándose por lo tanto el número de egresados de la educación básica, los sistemas de formación profesional elevaron los niveles educativos de sus usuarios, convergiendo ambas clientelas. Los cursos de formación profesional se alargaron, llegando en algunos casos a constituir cursos de nivel medio borrándose así la diferenciación entre el tipo de enseñanza que ofrecía la formación profesional y la educación técnica. Por otro lado, la primacía de la educación preparatoria para la universidad sobre la formación ocupacional terminal en el caso de la educación técnica formal ha tendido a “secundarizar” muchas de las escuelas técnicas, convirtiéndolas en el mejor de los casos en escuelas secundarias preparatorias para ingeniería. Se cuestiona también la definición del técnico medio hecha desde el sistema educativo y que a menudo no tiene un correlato en la estructura ocupacional, ya que en las empresas chicas la diferenciación interna es menor, y en las grandes el credencialismo tiende a elevar los niveles educativos de los mandos medios, debido a lo cual el técnico secundario queda descolocado. Las empresas también cuestionan la adscripción de la educación técnica al sistema educativo, la que consideran que privilegia su lugar en la pirámide educativa más que su relación con las organizaciones productivas, asimismo estiman que presenta una rigidez burocrática que le impide adaptarse a las demandas puntuales del sistema productivo.

En el caso de la formación profesional, los cuestionamientos pasan por la metodología que privilegia la formación para el puesto de trabajo, en un contexto en el que el cambio tecnológico parece exigir trabajadores polivalentes con una sólida base de educación general y que la obsolescencia de los puestos de trabajo es rápida. Se cuestiona también el predominio de los cursos para el sector moderno de la economía, que es el más capaz de proveer su propia capacitación, y la ausencia relativa de cursos para el sector no integrado que por el predominio de las unidades productivas chicas tiene pocas posibilidades de organizar su propia capacitación. Finalmente, se cuestiona su dependencia del erario público, ya que predominan los ingresos provenientes de impuestos, lo que en situación de ajuste estructural del presupuesto del Estado se considera inconveniente. Estos cuestionamientos pueden sumarse a la situación descripta en los apartados anteriores para señalar algunos de los problemas que se plantean a la educación técnica y la formación profesional actualmente.