La aplicación de la legislación ambiental y las dificultades que plantea

Las publicaciones económicas sobre este tema se concentran en una serie de elementos que incluyen la incidencia de los aspectos vinculados al cumplimiento de la legislación en la elección de los instrumentos de política (Harford, 1978; Viscusi y Zeckhauser, 1979; Lee, 1984; Martin, 1984), la eficacia de las técnicas vigentes en la materia (Russell, Harrington y Vaughan, 1986; Harrington, 1988; Russell, 1990) y sugerencias para mejorar el proceso encaminado a hacer cumplir esta legislación (Russell, Harrington y Vaughan, 1986; Harrington, 1988; Russell, 1990). Un tema que surge de estos trabajos es que en todas partes se observa un alto grado de incumplimiento. Además, las carencias presupuestarias de los organismos públicos encargados de hacer cumplir la ley y las limitaciones judiciales en materia de competencias de los organismos públicos encargados de esta tarea (Russell, Harrington y Vaughan, 1986; Harrington, 1988; Russell, 1990) sugieren que no es probable que los organismos judiciales y policiales tradicionales puedan responder en forma cabal al deterioro ambiental resultante del incumplimiento de la legislación pertinente.

Los países de América Latina y el Caribe quedan incluidos en esta imagen general. En estudios publicados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre los aspectos institucionales y legales del medio ambiente en los países prestatarios se concluye que el incumplimiento de la legislación ambiental se debe a la escasez de recursos humanos, materiales y financieros para una gestión adecuada (Brañes, 1991; IDB, 1996). El estudio de 1996, sobre los países del Cono Sur, llegó a la conclusión de que el cumplimiento de la legislación es la mayor limitación que enfrentan los seis países que abarca el estudio, fundamentalmente debido a que los problemas que plantea tradicionalmente han merecido escasa atención de parte de los legisladores, tendencia negativa que persiste aún hoy.

Los problemas comunes vinculados al monitoreo, al acatamiento y al hacer cumplir la legislación ambiental son el insuficiente valor social que le atribuye la opinión pública; la escasez de personal de las instituciones responsables de la aplicación de las disposiciones pertinentes; carencias judiciales, pues sólo un reducido número de jueces y de abogados están calificados en derecho ambiental, y la falta de financiamiento de los programas. La creación de bases de datos confiables y de instrumentos de control y supervisión resulta sumamente costosa. Además, el costo de mantener una base de datos puede ser muy superior al de su creación. Algunos países han creado instituciones pero aún no han logrado facultarlas para operar efectivamente. Otros países carecen aún de infraestructura institucional (Tietenberg, 1996).

Un factor importante se vincula a un monitoreo y un control inadecuados. El estudio del BID sobre el Cono Sur llega a la conclusión que en la Argentina, por ejemplo, la mayor parte de los organismos de medio ambiente examinados están escasamente equipados, cuentan con un número reducido de inspectores y demás personal de apoyo, tienen un presupuesto restringido y carecen de incidencia política. Sin embargo, se observó que en muchos casos la supervisión del medio ambiente estaba más avanzada a nivel provincial. Por ejemplo, Mendoza ha adoptado un sistema de control del medio ambiente muy perfeccionado en el que los datos forman parte de un proceso de formulación de la política.

No obstante, el caso de Mendoza bien puede ser una excepción a la norma general en América Latina, donde los niveles inferiores de gobierno carecen de recursos suficientes para cumplir adecuadamente sus nuevas responsabilidades. La aplicación de la normativa ambiental se está transfiriendo cada vez más a organismos departamentales y locales, sin que se les dote de los recursos necesarios (World Bank, 1997). En Bolivia, por ejemplo, la nueva ley de descentralización transfiere las responsabilidades en materia de aplicación de la legislación ambiental y el sistema de evaluaciones de efectos ambientales a los gobiernos locales pero la mayoría de ellos aún carece de la organización institucional adecuada y de los recursos humanos necesarios para cumplir sus funciones (IDB, 1996).

Pero el incumplimiento de las disposiciones también se debe a los defectos de las propias disposiciones. Los esquemas reguladores vigentes no siempre son eficientes en función del costo en comparación con otros enfoques posibles. Las reglamentaciones con frecuencia establecen requisitos ambientales (normas ambientales, normas de funcionamiento y/o normas tecnológicas) que es preciso controlar y hacer cumplir.¹ Además, las propias normas deben fijarse de acuerdo con las circunstancias y necesidades locales. El traslado de las normas internacionales puede ser contraproducente puesto que pueden resultar imposibles de aplicar (Tietenberg, 1996). En Venezuela, por ejemplo, el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (MARNR) reconoció hace pocos años que la legislación penal ambiental del país era ineficaz puesto que muchas normas técnicas se establecían con demasiada premura y resultaban confusas (EWLA, 1995).

Sin embargo, existen algunas evidencias de que cada vez se está prestando mayor atención al control ambiental y al cumplimiento de la legislación pertinente en América Latina y el Caribe. En febrero de 1994, el Gobierno colombiano lanzó un nuevo programa de control y supervisión de la contaminación que por primera vez permitirá que el Gobierno supervise la generación, el tratamiento y la administración de los desechos industriales líquidos. El sistema estará respaldado por una base de datos computarizada en la que se almacenará información sobre vertimientos, permisos y licencias de fuentes industriales (Tietenberg, 1996). El acento que pone el Tratado de Libre Comercio de America del Norte (TLCAN) en el cumplimiento de la legislación ambiental, ha ejercido presión al Gobierno mexicano para actuar con mayor eficiencia en este campo (Gresham y Bloomfield, 1995). Las disposiciones del TLCAN (véase recuadro 1) han creado una mayor conciencia y el surgimiento de acciones para hacer cumplir la legislación ambiental por entidades privadas en el país, y probablemente también en otros países de la región, sin duda, si se proponen incorporarse a este Tratado.

El Gobierno de México ha adoptado varias medidas para mejorar la supervisión y el cumplimiento de la legislación, incluyendo la promulgación de la ley ecológica general (1988) y el establecimiento (1992) de la Procuraduría Federal de Protección Ambiental (PROFEPA), actualmente bajo la égida de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). México ha adoptado un programa de medio ambiente para 1995-2000 encaminado a mejorar el cumplimiento de la legislación sobre medio ambiente. El programa también incluye una serie de medidas preventivas innovadoras como las auditorías ambientales voluntarias (véase más adelante), y el establecimiento de una página en la red electrónica en la que se estimula el cumplimiento de la normativa ambiental. Estas acciones aparentemente se han reflejado en un mayor empeño por hacer cumplir la legislación ambiental, conforme se indica en el informe anual de la Comisión de Cooperación Ambiental del TLCAN (CEC, 1997).

A diferencia de México, en algunos países de la región la responsabilidad de hacer cumplir la legislación ambiental sigue siendo competencia de los ministerios respectivos. En Chile, por ejemplo, el organismo más importante en materia de aplicación de la legislación ambiental es el Ministerio de Salud, debido al gran número de infracciones vinculadas a la legislación sanitaria (IDB, 1996). En otros países, las autoridades reguladoras, como el servicio forestal, deben iniciar toda acción administrativa para hacer cumplir las normas, pues sin ello el Procurador General carece de autoridad para actuar (Lawyers Committee for Human Rights, 1998).